Dès lors que se passe-t-il? Il se passe ceci, qui est très logique, qui
même est très juste si l’on se place au point de vue démocratique, qui
est précisément ce que la démocratie désire et ne peut que désirer, que
la représentation nationale fait exactement ce que le peuple voudrait
faire et ce qu’il ferait si l’on avait le gouvernement direct. _Elle
veut tout faire par elle-même_, comme le peuple voudrait tout faire par
lui-même s’il possédait le gouvernement direct, comme il faisait tout
par lui-même dans la Pnyx d’Athènes.
Montesquieu a bien vu cela, pleinement, sauf comment cela se pratique en
régime de représentation, en régime parlementaire; mais les choses sont
les mêmes au fond et il n’y aura pour l’interpréter qu’une transposition
à faire: «Le principe de la démocratie se corrompt, non seulement
lorsqu’on perd l’esprit d’égalité, mais encore _quand on prend l’esprit
d’égalité extrême et que chacun veut être égal à ceux qu’il choisit pour
lui commander_. Pour lors, le peuple ne pouvant souffrir le pouvoir
qu’il confie, _veut tout faire par lui-même_, délibérer pour le Sénat,
exécuter pour les magistrats et dépouiller tous les juges. Le peuple
veut faire les fonctions des magistrats: on ne les respecte donc plus.
Les délibérations du Sénat n’ont plus de poids; on n’a donc plus
d’égards pour les sénateurs...»
Transposez. En gouvernement démocratique parlementaire la représentation
du peuple veut tout faire par elle-même. Elle veut être l’égale de ceux
qu’elle choisit pour lui commander; elle ne peut souffrir le pouvoir
même qu’elle confie; elle veut gouverner à la place du gouvernement,
exécuter à la place des agents du pouvoir exécutif, substituer son
autorité à celle de tous les juges; faire fonction de magistrats,
n’avoir plus d’égards pour personne et ne respecter plus rien.
C’est l’esprit même du peuple qui l’inspire, du peuple qui veut tout
faire par lui-même, c’est-à-dire par elle fidèle et obéissante.
Dès lors la compétence est pourchassée partout et éliminée de partout.
De même que le peuple l’a éliminée de son choix quand il nommait ses
représentants, de même la représentation nationale l’élimine avec
patience et avec suite de toutes les fonctions du corps social, quelles
qu’elles soient.
Le gouvernement, pour commencer par lui, doit être surveillé et
conseillé par la représentation nationale, mais indépendant de la
représentation nationale, tout au moins ne doit pas être confondu avec
elle, en d’autres termes la représentation nationale ne doit pas
gouverner. En régime démocratique c’est précisément ce qu’elle veut
faire. Elle nomme le gouvernement, ce qui à la rigueur peut lui être
accordé; mais, «ne pouvant souffrir le pouvoir qu’elle confie», dès
qu’elle l’a nommé elle pèse sur lui pour gouverner continuellement à sa
place. Le corps législatif n’est pas un corps qui fait les lois, mais un
corps qui, par une série ininterrompue d’interpellations, _dicte_ au
jour le jour au gouvernement ce qu’il doit faire, c’est-à-dire gouverne.
Littéralement le pays est gouverné par la Chambre des députés. _Il le
faut bien_, pour que le peuple ne soit gouverné que par lui-même, ce qui
est l’esprit du régime. Il le faut bien, pour qu’il n’y ait pas d’autre
volonté que celle du peuple, partie de lui et revenant à lui sous forme
d’actes exécutifs, ce qui est l’esprit du régime. Il le faut bien, pour
qu’il n’y ait pas _quelque chose_, même issu du peuple, qui pour un
temps, qui même un instant, fasse fonction de souveraineté, même en un
domaine très étroitement délimité, sur le peuple souverain.
Seulement gouverner est un art et suppose une science et voilà le peuple
gouverné par gens n’ayant ni science, ni art, et qu’on a choisis
précisément parce qu’ils n’en avaient pas et sur cette garantie qu’ils
n’en avaient point.
Et si, dans une démocratie de ce genre, il existe, par un effet de la
tradition ou par quelque nécessité ressortissant aux relations
extérieures, un pouvoir indépendant pour un certain nombre d’années du
corps législatif et qui n’a pas de comptes à lui rendre et qui ne
peut pas être interpellé et qui ne peut pas être renversé
constitutionnellement, ce pouvoir est une anomalie si étrange et pour
ainsi dire si monstrueuse, qu’il n’ose pas s’exercer, qu’il craint le
scandale qu’il soulèverait en s’exerçant et qu’il est comme paralysé par
la terreur de paraître exister.
Et il a raison; car s’il s’exerçait, s’il s’en donnait même l’apparence,
il y aurait un acte de volonté qui ne serait pas un acte de la volonté
populaire, ce qui est contraire à l’esprit du régime. En ce régime le
chef de l’État ne peut être que le chef nominal de l’État. Une volonté
de lui serait un abus de pouvoir, une idée de lui serait un empiétement,
une parole de lui serait un acte de lèse-souveraineté.
Même, si la constitution lui a donné formellement des pouvoirs, la
constitution sur ces points est lettre morte, parce qu’elle violait une
constitution non écrite et supérieure, l’âme même de l’institution
politique.
Un de ces chefs d’État _ad honores_ a dit: «Pendant toute ma présidence,
je me suis tu constitutionnellement.» C’était faux; car la constitution
lui permettait de parler et même d’agir. Au fond c’était vrai; car la
constitution, en lui permettant d’agir et de parler, avait un caractère
inconstitutionnel. En parlant il eût été constitutionnel, en se
taisant il était _institutionnel_. Il avait été silencieux
_institutionnellement_. Il avait contrarié la lettre de la constitution;
il en avait admirablement démêlé, compris et respecté l’esprit.
Donc, en démocratie, la représentation nationale gouverne aussi
directement que possible et réellement, dictant le gouvernement au
pouvoir exécutif, neutralisant le chef suprême du pouvoir exécutif à qui
elle ne peut rien dicter.
Il ne lui suffit pas de gouverner, elle veut administrer. Songez en
effet que si les administrateurs des finances, de la justice, de la
police, etc., ne dépendaient que de leurs ministres, les ministres,
précisément parce qu’ils dépendent du corps législatif et sont souvent
renversés par lui, changeant très souvent, les administrateurs, plus
stables que leurs chefs, formeraient une aristocratie; ils
administreraient l’État indépendamment de la volonté populaire et selon
leurs principes, leurs règles, leurs traditions et leurs idées.
Cela ne se peut pas. Il ne se peut pas qu’il y ait une autre volonté que
la volonté populaire, un autre pouvoir, même très limité, que le sien.
Ceci fait une antinomie assez remarquable. Effets contraires de la même
cause. Parce que le corps législatif gouverne les ministres, elle les
renverse souvent; parce qu’elle les renverse souvent, ils ne gouvernent
pas leurs subordonnés comme un Colbert et un Louvois et leurs
subordonnés sont assez indépendants; de sorte que l’autorité que le
corps législatif se donne sur les ministres, il la perd du côté des
administrateurs; et, en détruisant un pouvoir rival du sien, il crée un
pouvoir rival du sien.
Mais il résout l’antinomie assez facilement. Il n’admet pas qu’un
administrateur soit nommé sans recevoir son visa, et il s’arrange même
de manière à nommer les administrateurs. D’une part, de sa résidence
corporative, de son palais législatif et dictatorial, il surveille
attentivement les nominations d’administrateurs; d’autre part, chaque
membre du corps législatif dans sa province, dans son département, dans
son arrondissement, impose les nominations d’administrateurs, a ses
candidats qu’il fait accepter, nomme réellement les administrateurs. Il
le faut pour que la volonté nationale règne là aussi et que le peuple
n’ait pour l’administrer que les administrateurs qu’il choisit selon son
esprit, pour qu’il «nomme ses magistrats» comme dit Montesquieu.
Il les nomme en effet par l’intermédiaire de ses représentants; et
jugez, pour y revenir, s’il faut qu’il nomme bien des représentants
exactement pareils à lui et modelés sur son esprit! Tout se rejoint.
Voilà donc le peuple qui tout au moins intervient puissamment dans les
nominations de ses administrateurs. Il continue de «faire tout par
lui-même». On se plaint couramment de l’immixtion de la politique dans
l’administration et du reste en toutes choses, de «la politique qui se
mêle à tout, qu’on retrouve partout». Mais qu’est-ce au fond? C’est le
principe de la souveraineté nationale. La «politique», la force
politique, c’est la volonté de la majorité de la nation. La volonté de
la majorité de la nation, ne convient-il pas qu’elle s’exerce, peut-on
s’étonner qu’elle veuille s’exercer, aussi bien sur l’administration et
dans l’administration que partout ailleurs? L’idéal démocratique c’est
le peuple nommant tous ses chefs; ou, si ce n’est pas l’idéal
démocratique, c’est bien l’idée démocratique. C’est ce que le peuple
fait, en démocratie encore parlementaire, par l’intermédiaire de ses
représentants.
Voilà qui est bien; seulement la compétence reçoit là encore un coup.
Car ce candidat à une fonction administrative que le peuple choisit par
l’intermédiaire de ses mandataires, par quoi plaira-t-il? Par son
mérite? Ses chefs et ses pairs en seraient bons juges; le peuple ou son
représentant, non, ou beaucoup moins.
«Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque
partie de son autorité», dit Montesquieu. C’est le moment d’examiner
cela d’un peu près. Quelles sont les raisons du philosophe? «Il n’a à se
déterminer que par des choses qu’il ne peut ignorer et qui tombent, pour
ainsi dire, sous les sens. Il sait très bien qu’un homme a été souvent à
la guerre, qu’il y a eu tels ou tels succès: il est donc très capable
d’élire un général. Il sait qu’un juge est assidu, que beaucoup de gens
se retirent de son tribunal contents de lui, qu’on ne l’a pas convaincu
de corruption: en voici assez pour qu’il élise un préteur. Il a été
frappé de la magnificence ou des richesses d’un citoyen: cela suffit
pour qu’il choisisse un édile. Toutes ces choses sont des faits dont il
s’instruit mieux dans la place publique qu’un monarque dans son palais.»
Le passage ne me paraît pas heureux. Comment un monarque dans son palais
ne connaîtrait-il pas la richesse d’un financier, la réputation
d’intégrité d’un juge et les succès d’un colonel aussi bien que le
peuple dans la place publique? Ce ne sont pas choses très difficiles à
savoir. Le peuple sait qu’un tel fut toujours bon juge et qu’un tel fut
un excellent officier. Donc il peut nommer un préteur et un général.
Soit; mais, pour nommer un jeune juge et un officier débutant, quelles
seront les lumières du peuple? Je ne les démêle pas très bien. Par son
raisonnement même, Montesquieu limite l’habileté du peuple à ne nommer
que les grands chefs, que les très hauts magistrats, et, en définitive,
à assigner à chacun une carrière quand il l’aura achevée. Mais pour l’y
mettre, sur quels renseignements le peuple s’appuiera-t-il et où
puisera-t-il son information? Montesquieu le montre très capable de
reconnaître les compétences vérifiées, mais non point capable de
connaître les compétences naissantes. L’argumentation de Montesquieu est
ici peu probante.
Ce qui l’y a entraîné, c’est l’antithèse (au sens logique du mot). Ce
qu’il voulait prouver c’était moins la vérité de la proposition qu’il
avance ici que la fausseté d’une autre proposition. La question pour
lui, la question qu’il avait dans l’esprit était celle-ci: Le peuple
est-il apte à gouverner l’État, à prévoir, à suivre et à résoudre les
affaires intérieures ou extérieures? Non. L’est-il à nommer ses
magistrats? Plutôt. Entraîné par cette antithèse il a été jusqu’à dire:
Apte à gouverner: nullement; apte à nommer ses magistrats:
admirablement. L’explication de tout le paragraphe que je viens de citer
est dans sa conclusion: «Toutes ces choses sont des faits où il
s’instruit mieux dans la place publique qu’un monarque dans son palais.
_Mais_ saura-t-il conduire une affaire, connaître les lieux, les
occasions, les moments, en profiter? Non, il ne le saura pas.»
La vérité est que le peuple est un peu plus apte à choisir un magistrat
qu’à abaisser progressivement la maison d’Autriche; mais non pas
beaucoup plus; car il est presque également difficile d’abaisser la
maison d’Autriche et de distinguer l’homme qui l’abaissera.
Il est surtout incapable de donner les postes de début d’une carrière et
les premiers avancements dans une carrière à qui les mérite. Cependant,
en démocratie c’est ce qu’il fait.
Or ce candidat fonctionnaire qui a plu au peuple ou aux représentants du
peuple, par quoi plaît-il? Par son mérite dont le peuple et son
représentant sont très mauvais juges, non. Par quoi donc? Par sa
conformité aux opinions générales du peuple, c’est-à-dire par ses
opinions politiques. Les opinions politiques d’un candidat fonctionnaire
sont la seule chose qui le désigne au choix populaire parce que c’est la
seule chose dont le peuple soit bon juge.
--Mais la conformité aux opinions générales du peuple peut s’unir chez
ce candidat à un vrai mérite.--Certainement; mais c’est un hasard. Le
peuple, ici du moins, n’est pas un ennemi de la compétence, mais il y
est indifférent ou plutôt il y est étranger. La compétence n’a pas à se
louer de cette position.
D’autant plus que ceci a lieu inévitablement: le candidat fonctionnaire
qui ne se sent aucun mérite n’a aucune peine à comprendre que c’est par
ses opinions politiques qu’il arrivera et il se donne celles qu’il faut.
Le candidat fonctionnaire qui se sent du mérite, lui-même, très souvent,
sachant très bien ce que fait le candidat sans mérite et ne voulant pas
être vaincu, se donne lui aussi les opinions utiles. C’est la
«solidarité du mal» dont parle si bien M. Renouvier dans la _Science de
la Morale_. De sorte que la plupart des candidats choisis par les
mandataires du peuple sont des incapables; et quelques-uns qui sont
choisis, quoique ayant du mérite, sont médiocres comme caractère. Or le
caractère aussi, dans la plupart des carrières, dans presque toutes, est
une partie de la compétence.
Reste un tout petit nombre d’hommes de mérite qui n’ont affiché aucune
opinion utile et qui se sont glissés dans une carrière administrative
grâce à quelque moment d’inattention des politiciens. Ces intrus vont
quelquefois assez loin comme par la force des choses, sans jamais
parvenir aux premiers postes, toujours réservés, comme il est légitime,
à ceux en qui le peuple a mis sa confiance.
Voilà comment le peuple administre par l’intermédiaire de sa
représentation, de même qu’il gouverne par l’intermédiaire de sa
représentation dictant aux ministres leurs actes de gouvernement.
--Mais je ne vois pas que le peuple administre, je vois qu’il nomme les
administrateurs.
--D’abord c’est immense de les nommer; car c’est faire entrer dans le
corps administratif l’esprit du peuple à l’exclusion de tout autre
esprit et empêcher que l’administration ne devienne une aristocratie, ce
qu’elle n’a, toujours, que trop de tendances à devenir. De plus le
peuple ne se borne pas, par l’intermédiaire de ses représentants, à
nommer les administrateurs; il les surveille, il les guette, il les
tient du regard et il les tient en laisse, et comme la représentation
populaire dicte aux ministres les actes de gouvernement, de même et en
outre elle dicte aux administrateurs leurs actes d’administration.
Un préfet, un procureur général, un ingénieur en chef, en régime
démocratique, est un homme très écartelé. Il fait la chouette avec son
ministre et les députés de sa région. Il doit obéir à son ministre; il
doit obéir aussi aux députés du pays qu’il administre. Il arrive même
ici des choses assez curieuses; il y a des situations très compliquées.
Le préfet devant obéir aux députés et à son ministre et le ministre
obéissant aux députés, il semblerait que ce fût à la même volonté, à une
volonté unique que le préfet obéît. Mais c’est à la volonté générale de
la représentation populaire que le ministre obéit et c’est cette volonté
générale qu’il transmet à son préfet; et d’autre part le préfet se
trouve en présence de volontés particulières des députés du pays qu’il
administre. Il en résulte ce que l’on pourrait appeler des conflits
d’obéissance qui sont très intéressants pour le psychologue. Ils sont
moins agréables pour le préfet, l’ingénieur en chef ou le procureur
général.
Remarquez, d’autre part, comme tout concourt à rendre le représentant de
la volonté nationale aussi incompétent qu’il est omnipotent. Incompétent
il l’est, comme nous l’avons vu, par ses origines; mais _ne le fût-il
pas_, il le deviendrait par le métier qu’on lui fait faire, par la
multiplicité des métiers qu’on lui fait faire. Le meilleur moyen de
rendre quelqu’un incompétent, c’est de l’occuper à toutes choses. Or le
représentant de la volonté populaire et de l’esprit populaire, outre son
métier de législateur, est occupé à interpeller les ministres et à leur
dicter leurs actes de gouvernement, c’est-à-dire qu’il est occupé à
gouverner la politique intérieure et extérieure; il est occupé à
administrer en choisissant les administrateurs et en surveillant,
contrôlant et inspirant les actes des administrateurs. Sans parler des
petits services particuliers qu’il est de son intérêt de rendre à ses
électeurs et que ses électeurs ne se font pas faute ni scrupule de lui
demander, il est exactement préposé à tout. Il est quelque chose comme
le contremaître universel. Cet homme-orchestre est si occupé qu’il ne
peut s’appliquer à rien. Il ne peut rien étudier, rien méditer, rien
approfondir, et pour ainsi parler, et du reste pour parler exactement,
rien savoir.
Fût-il compétent en quelque chose au moment de son entrée en fonctions,
il est admirablement incompétent en toutes choses après quelques années
de fonctionnement. Dès lors, vidé, pour ainsi parler, de toute
personnalité, il n’a plus en lui que l’homme public, c’est-à-dire
l’homme représentant la volonté populaire et ne songeant et ne pouvant
songer exclusivement qu’à la faire prévaloir.
Et, encore un coup, c’est ce qu’il faut; car voyez-vous un représentant
de la volonté populaire ayant conservé assez de compétence en
administration des finances ou en administration judiciaire pour
préférer, entre quelques candidats, celui qui aurait, non les meilleures
opinions politiques, mais le mérite, le savoir ou la vocation, et pour
approuver, d’un administrateur, non l’acte à tendances politiques, mais
l’acte juste et conforme aux intérêts de l’État? Il serait un serviteur
détestable de la démocratie.
Je l’ai bien connu. Il ne manquait pas d’intelligence, ni même d’esprit
et il était droit. Avocat de troisième ordre, il avait naturellement
versé dans la politique. Pour des raisons locales il n’avait réussi ni à
se faire nommer député, ni à se faire nommer sénateur. De guerre lasse,
par le crédit de ses amis politiques, il se fit pourvoir d’une charge de
judicature. Devenu président de tribunal, il eut à connaître d’un procès
où l’accusé, sans être bien recommandable, ne tombait évidemment sous
aucun article du Code. Mais cet accusé, ancien préfet d’un gouvernement
maintenant détesté, connu comme réactionnaire et aristocrate, était
poursuivi de l’animosité de toute la population démocratique de la ville
et de la province. Le président de tribunal, au milieu des rumeurs
hostiles qui grondaient dans tout le palais, acquitta net le prévenu. Il
disait le soir, assez humoristiquement: «Voilà! Cela leur apprendra à ne
pas m’avoir nommé sénateur!» Et c’est-à-dire: «Ils m’auraient ôté toute
ma compétence, ou ils auraient paralysé en moi toute ma compétence, en
faisant de moi un homme politique. Ils ne l’ont pas voulu; reste l’homme
qui connaît la loi et qui l’applique. Tant pis pour eux!»
«En faisant d’un homme un esclave Zeus lui été la moitié de son âme»
disait Homère. En faisant d’un homme un homme politique, Démos enlève à
un homme son âme tout entière; en n’en faisant pas un homme politique il
commet la faute de la lui laisser.
Voilà bien pourquoi Démos déteste les fonctions inamovibles. Un
magistrat inamovible, un fonctionnaire inamovible est un homme que la
constitution soustrait à la prise populaire. Un magistrat inamovible, un
fonctionnaire inamovible est un affranchi. Démos n’aime pas les
affranchis.
C’est pour cela que, s’il y a, dans la nation où il règne, des fonctions
inamovibles, il suspend, de temps en temps, l’inamovibilité. C’est
d’abord pour «_épurer_» le personnel de ces fonctions; c’est surtout
pour bien convaincre les fonctionnaires qu’il veut bien y laisser, que
leur inamovibilité n’est que très relative et qu’ils doivent compter,
comme tous les autres, avec la souveraineté populaire qui peut se
retourner contre eux s’ils s’avisent d’être indépendants au delà des
limites de l’obéissance.
Il y avait en France, d’après la constitution de 1873, des sénateurs
inamovibles. Au point de vue de la bonne administration des affaires,
c’était peut-être assez bien vu. Les sénateurs inamovibles devaient
être, dans la pensée de la constitution et étaient en effet des vétérans
de la politique et de l’administration, faisant profiter leurs collègues
de leurs lumières, de leur compétence, de leur expérience. Il eût même
été bon, si l’on se place à ce point de vue, que les sénateurs
inamovibles ne fussent point élus par leurs collègues, mais fussent
sénateurs de droit, devenant sénateur inamovible tout ancien président
de la République, tout ancien président de la Cour de cassation, tout
ancien président de la Cour d’appel, tout amiral, tout archevêque, etc.
Mais au point de vue démocratique c’était une monstruosité qu’un homme
représentant du peuple et n’ayant aucun compte à rendre au peuple, qu’un
homme représentant du peuple et n’ayant à craindre aucun accident de
réélection ni aucun risque de non-réélection, qu’un homme enfin placé là
pour sa prétendue compétence et ne représentant point du tout le peuple
et ne représentant que lui-même.
Les sénateurs inamovibles furent abolis. Il est bien certain qu’ils
constituaient une aristocratie politique fondée sur la prétendue
importance des services rendus et que le Sénat lui-même qui les élisait
tombait sous l’inculpation d’aristocratisme et prenait, le jour où il
les élisait, couleur aristocratique, puisqu’il était, ce jour-là, un
corps se recrutant par cooptation. Cela ne pouvait guère se souffrir.