Para terminar, vamos a exponer de qué manera las atribuciones que en
la época republicana correspondieron a los Comicios y al Senado fueron
modificadas por el sistema implantado por Augusto y por la organización
monárquica que en el mismo iba envuelta.
En el capítulo correspondiente (pág. 334 y sigs.) dejamos dicho que,
por lo que a la competencia se refiere, el principado se contentó con
atribuirse al principio una buena parte de las múltiples facultades que
a los magistrados correspondían durante la República, y, sobre todo,
con monopolizar el poder militar que hasta entonces habían ejercido los
gobernadores de las provincias.
La hegemonía de que se fue de hecho apoderando poco a poco el Senado
y que abiertamente y sin rodeos reivindicó para sí, sobre todo en la
última etapa de la República, le fue reconocida legalmente durante el
principado, pero de tal manera, que se le hizo perder al mismo tiempo
la situación de fuerza y de poder que antes disfrutaba. Por un lado,
aunque es verdad que no se le privó precisamente por ley del gobierno
de la comunidad, -- gobierno que él había ido adquiriendo como una
consecuencia de su derecho de emitir dictamen sobre las proposiciones
de los magistrados, y no se le privó de ese gobierno porque tampoco
se le había confiado nunca legalmente, -- sin embargo, también es
cierto que se le arrancó de las manos tal gobierno; por otro lado,
además de que el cargo aumentó su posición privilegiada, efecto del
carácter hereditario que se le dio, confiriéronsele ciertos derechos
que envolvían legalmente la soberanía, tales como la potestad de
imponer penas libremente, la de elegir o nombrar magistrados y la de
dar leyes, pero no seguramente sin que en todos ellos dejara de tener
atribuciones el emperador y sin que dejara de eludirse más o menos en
sus resultados el sistema de que se acaba de hacer mención, y el cual,
en teoría, consideraba al Senado como el depositario de la soberanía
de la comunidad. Por tanto, el _senatus populi Romani_ de los primeros
tiempos de la República se convirtió en el _senatus populusque Romanus_
de la época última republicana y de la del Imperio, y si aquel gobernó
el mundo con sus «proposiciones de índole consultiva», a este le
correspondió el papel de epilogar, como comparsa de la soberanía, el
gran espectáculo universal romano.
En la época del principado continuó formalmente en vigor el derecho
que los magistrados mayores tenían a pedir su dictamen al Senado en
los casos extraordinarios, derecho que fue lo que produjo el gobierno
del Senado; pero el cambio de este derecho de los magistrados en
una obligación de los mismos, cambio que fue efectivo, aunque no
formulado nunca de un modo legal, concluyó al dar comienzo la Monarquía
del principado, lo cual produjo una revolución completa de cosas,
supuesto que la nueva Monarquía se sustrajo desde sus comienzos sería
y totalmente a la tutela del Senado. En la época del principado
nunca fueron llevados en consulta al Senado los asuntos militares;
las negociaciones con el extranjero, solamente lo fueron en casos
excepcionales, y entonces, con mero propósito decorativo. Los negocios
correspondientes a las provincias imperiales y toda la administración
financiera imperial, que legalmente tenía el carácter de privada, eran
despachados exclusivamente por el emperador. Para la administración de
los negocios de Italia y de las provincias no atribuidas al emperador,
todavía siguió en este tiempo siendo interrogado el Senado, y así, por
ejemplo, la leva militar en Italia se verificaba regularmente en virtud
de un acuerdo de este, y cuando eran necesarias medidas extraordinarias
tocantes a la provisión de los gobiernos de las provincias dichas, el
Senado era quien disponía lo que al efecto debía hacerse. Igualmente,
el Senado era quien seguía disponiendo de la caja central del Reino,
muy mermada ya ciertamente por las transferencias hechas al emperador.
Más que a todos estos miserables restos del gobierno que en otros
tiempos había tenido el Senado, tuvo que obedecer el gran poder
político que esta corporación continuó disfrutando, a que ella fue en
un principio la que tuvo la representación de la antigua aristocracia,
y después de la extinción de esta, por lo menos la de la nobleza
de altos funcionarios, y a que el Senado era quien representaba la
tradición y la oposición de los tiempos republicanos y quien tenía el
derecho de hablar en los grandes círculos, en los realmente públicos;
además, en todas las crisis políticas, sobre todo en los cambios de
gobierno, la opinión del Senado, si no decisiva, era, cuando menos,
la que más pesaba en la balanza. Pero esto más bien pertenece a la
Historia que al derecho político.
De los derechos adquiridos por el Senado en tiempo del Imperio, ninguno
es más antiguo y ninguno merece en teoría mayor consideración que
la justicia criminal senatorial, ya estudiada en otro sitio (pág.
396). Verdad es que esta justicia se derivaba del antiguo derecho
penal que ejercían libremente los cónsules, pero la necesidad de la
aprobación del Senado para la práctica de la misma, fue completamente
nueva; según todas las probabilidades, la estableció ya Augusto,
evidentemente con el propósito de neutralizar en algún modo por medio
de esta concesión la que de un poder penal análogo se había hecho
al emperador. Ya hemos visto (pág. 433) que la apelación contra los
decretos de los magistrados en materias civiles, apelación que fue
introducida por este mismo tiempo, se hizo extensiva también al Senado.
De estas ampliaciones de la competencia del Senado, la única que tuvo
importancia política fue la primera, y aun esta solo la tuvo, en cuanto
que bajo el mal gobierno el despotismo indirecto o mediato fue ejercido
de una manera más desconsiderada y más ilimitada que el directo.
No en los mismos comienzos del principado, sino al hacerse cargo del
gobierno Tiberio, es cuando la facultad de elegir a los magistrados
de la época republicana pasó desde los Comicios al Senado, con lo
que coincidió asimismo el que la renovación interior del Senado y la
potestad de elevar a los individuos al alto rango senatorial pasaran
también al Senado, en vez de tenerlas los Comicios. Ya hemos visto
(pág. 191) que este derecho electoral sufrió severas restricciones
gracias a las rígidas normas que en tiempo del principado se dieron
acerca de las condiciones de capacidad para la elección, y que, tanto
el ingreso en el Senado como el ascenso de unos en otros grados de
los que en su seno existían, se verificaba más bien de derecho y
por ministerio de la ley que por arbitrio libre de esta corporación
electoral. Ahora solo nos resta mostrar de qué manera se mezcló el
poder del emperador en el ejercicio de este derecho electoral, ya en
sí mezquino. Esa intervención tuvo lugar, parte por el derecho de
recomendación y parte por la _adlectio_.
Lo mismo que lo había hecho el dictador César, Augusto, al empezar a
estar en vigor la organización nueva dada por él al Reino, se despojó
del derecho de nombrar a los magistrados, derecho que había ejercido
antes en virtud de su poder constituyente, y entonces dispuso que en
dichas elecciones de magistrados los electores no pudieran elegir
más que a aquellas personas que el emperador recomendara, siendo
nulos los votos que se dieran a otros candidatos. Es probable que
esta disposición, que por lo demás no envolvía la posibilidad de
recomendar candidatos sin condiciones de capacidad para ser elegidos,
no se extendiera en un principio al consulado; pero, acaso ya en
tiempo de Nerón, y con toda seguridad en el de Vespasiano, se aplicó
también a este cargo, y se aplicó precisamente con tal rigor, que la
recomendación con carácter obligatorio hubo de cambiarse aquí en un
simple y verdadero nombramiento, siendo de advertir que el arbitrio
relativo a este nombramiento se aumentó no tanto con respecto a los
cónsules como con respecto a los consulares, por la razón de que
al emperador se le concedió el derecho de abreviar en todo caso a
su discreción el tiempo de duración de los cargos. En cambio, con
relación a los puestos inferiores al consulado, la recomendación, ya
por precepto legal, ya por voluntad de los mismos emperadores, se
restringió a un cierto número de los puestos que había que proveer; v.
gr., en tiempo de Tiberio, hubo de limitarse a la tercera parte de los
puestos de pretores.
De la adlección ya hemos hablado (pág. 527). Debiose esta institución
a la censura imperial, es decir, a la amplitud con que algunos
emperadores del siglo I ejercieron el cargo de censor, el cual fue
luego incorporado en esta forma al principado por Domiciano, de una
vez para siempre. Consistía la adlección en la facultad de atribuir
a un senador o a un no senador un cargo que no había ejercido, como
si lo hubiera ejercido, inscribiéndoles en la clase del Senado que
por el cargo dicho les correspondiera. Al consulado no se aplicó la
adlección sino posteriormente y rara vez, porque aquí bastaba con el
poder de abreviar la duración del cargo, que, como dejamos dicho,
tenía el emperador. Cuanto a los demás cargos, hízose de ella un uso
discreto mientras la censura imperial no tuvo otro carácter que el
de accidental, transitoria y excepcional. Desde fines del siglo I es
cuando los emperadores comenzaron a practicar en todo tiempo, y en
extensión considerable, semejantes adlecciones, contribuyendo luego no
poco esta introducción de gentes nuevas en el Senado a la relajación
y disolución de la aristocracia cerrada de funcionarios que había
existido durante la República y en la primera época del principado.
Una importante parte de la legislación, a saber, la dispensa de las
leyes vigentes en casos particulares, ya en los tiempos republicanos
le había sido encomendada al Senado. Aunque el _privilegium_ era,
no menos que la ley misma, un acto legislativo, sin embargo, claro
es que desde tiempos antiguos tuvieron los magistrados la facultad
de apartarse de la ley en casos apremiantes, bajo reserva de pedir
después la ratificación de los Comicios, y entonces, para disminuir
la responsabilidad propia, en cuanto era posible, solían pedir dichos
magistrados, por lo menos el beneplácito del Senado. Más tarde dejó de
ser estrictamente preciso pedir la ratificación de los Comicios, y aun
reservarse el pedirla para más adelante, y probablemente en la revisión
constitucional hecha por Sila se concedió de un modo expreso al Senado
el derecho de dispensar definitivamente, al menos de la aplicación de
ciertas leyes en casos particulares. Este estado de cosas continuó
existiendo, y durante todo el Imperio, al Senado es a quien se pedía
la dispensa de las leyes que determinaban las condiciones de capacidad
electoral, de las que perjudicaban a los célibes y a los que no tenían
hijos, de las que ponían limitaciones al derecho de asociación y a las
diversiones populares. La concesión de honores extraordinarios a los
que hubiesen obtenido una victoria (pág. 450) y la inclusión de un
soberano muerto o de un miembro de la casa del soberano, fallecidos,
entre las divinidades de la comunidad, eran cosas que en la época del
principado acordaba regularmente el Senado, si bien a propuesta del
emperador.
El poder legislativo sobre determinadas esferas de las que, según la
concepción romana, pertenecían al amplio terreno de la legislación,
fue luego encomendado a los monarcas. A la resolución del príncipe
se confió lo concerniente a las relaciones con el extranjero, a la
declaración de guerra, a la celebración de tratados de paz y alianza,
sin contar para nada con los órganos que hasta ahora habían intervenido
en tales asuntos, o sea los Comicios (págs. 545-46) y el Senado (pág.
576). También se entregó de una vez para siempre a la competencia del
príncipe el poder reglamentar legalmente todos aquellos asuntos cuyo
desempeño era uso, durante la República, encomendar a particulares
magistrados por medio de mandatos especiales. Tal sucedía con la
facultad de conceder el derecho de ciudadano romano, facultad que, por
regla general, quien la había ejercitado hasta ahora habían sido los
Comicios; esta concesión tiene su entronque en aquella facultad que se
otorgó en la época republicana a los jefes del ejército de poder hacer
ciudadanos romanos a los no ciudadanos que sirvieran a sus órdenes.
Dicha facultad fue utilizada por los emperadores preferentemente, ya
para el fin dicho, ya también para incluir a no ciudadanos en los
cuerpos de ejército compuestos de ciudadanos romanos. Más adelante
se incluyó entre estas atribuciones imperiales la de organizar las
comunidades de ciudad pertenecientes a la confederación del Reino,
organización que en la época republicana se encomendaba con frecuencia
a especiales comisionados; bajo el principado, el emperador tuvo
facultades para conceder a las comunidades de derecho peregrino
el derecho latino o el romano, para dar vida a comunidades nuevas
de esta clase y para moldear a su arbitrio la organización de las
municipalidades.
Por virtud de estas exclusiones, el horizonte legislativo, que tan
amplio había sido en los tiempos de la República, volvió a quedar
reducido a una moderada extensión, hallándose excluidos de tal esfera
todos los actos propiamente políticos; de manera que en la época del
principado no se legislaba, en lo esencial, más que sobre el derecho
privado, incluyendo en este lo relativo a las materias penales; pero
todo induce a creer que esa esfera legislativa siguió correspondiendo
de derecho a los Comicios, conservándose también el requisito de la
consulta previa al Senado (pág. 561). Augusto, después de dejar el
poder constituyente, no reservó para sí otra cosa más que la iniciativa
legislativa que habían tenido los magistrados republicanos, y su
facultad de legislar se ejerció en forma de plebiscito, en virtud del
poder tribunicio que le correspondía. Pero desde la segunda mitad
del gobierno de Tiberio, la potestad legislativa de los Comicios
fue desconocida, a lo menos de hecho (pág. 551), y esa potestad que
de derecho a los Comicios pertenecía, quien la ejerció efectivamente
fue el Senado. Parece, sin embargo, que a este no le fue entregada
de un modo legal, puesto que todavía a mediados del siglo II no era
inatacable la validez jurídica de los senado-consultos que derogasen
las antiguas leyes de los Comicios; pero es evidente que la forma
legislativa senatorial es la que ahora estaba en uso para la formación
de todas las normas relativas al derecho civil y a la administración,
limitándose el emperador a ejercer, tocante a las mismas, la
iniciativa, como desde luego la ejerció respecto a los acuerdos del
pueblo.
El principado no ejerció nunca el poder legislativo en general, ni
pretendió ejercerlo, pero los emperadores no carecieron, sin duda
alguna, del derecho que todos los magistrados tenían de dictar edictos,
esto es, de dar reglas relativas al desempeño de sus atribuciones
como tales magistrados, y claro es que siendo perpetuo el cargo
de emperador, pudo este muy bien intervenir por tal medio en la
legislación. De este derecho hicieron uso los emperadores; por ejemplo,
el testamento militar, exento de formalidades, se introdujo por esta
vía. Pero si aquí se ve bien claramente por qué no se llevó ante el
Senado la innovación, la historia del fideicomiso nos enseña mejor
que nada cuáles fueron las reservas mediante las cuales fueron los
emperadores injiriéndose en la legislación propiamente dicha. Augusto,
para obligar al heredero a cumplir la voluntad del testador en punto a
los legados y cargas dejados por este sin atenerse a las formalidades
prescritas, y por tanto, no válidos legalmente, pero sí desde el
punto de vista moral, sustrajo el conocimiento de estos asuntos a la
competencia de los jurados y se lo encomendó a los presidentes del
Senado por _cognitio_ extraordinaria, lo que demuestra con claridad
que no se trataba tanto de una innovación legislativa como del traspaso
o traslación de una obligación moral o de conciencia al campo del
derecho, y que para esta extralimitación de los rigurosos límites
del derecho parecía necesaria la intervención del Senado. También la
decisión (_constitutio_) dictada por el emperador para un caso especial
tenía validez jurídica en virtud de la cláusula incluida en la ley
hecha por los Comicios al elegirlo y al darle el pleno poder (pág.
330), cláusula según la cual «debía tener el derecho y el poder de
hacer, en los asuntos divinos y en los humanos, en los públicos y en
los privados, todo lo que le pareciera que había de redundar en bien
y en honor de la comunidad». Pero semejantes actos o disposiciones
imperiales no eran leyes; el emperador resolvía el asunto que llevaban
ante él, pero ni su decisión adquiría carácter de precepto permanente,
ni era tampoco un precepto de aplicación general. La concesión hecha
en la resolución imperial de que se tratara no se entendía hecha sino
provisionalmente; por lo tanto, el soberano que la hiciera tenía
derecho para retirarla a cualquier hora, y a la muerte del mismo
perdía _ipso facto_ su fuerza, a no ser que el sucesor la renovase. El
principio jurídico aplicable a una decisión imperial, o aun invocado
expresamente en la misma, no tenía, ni por regla general pretendía
tener más valor que el de precedente y el de interpretación. Luego
que (probablemente desde Adriano en adelante) los emperadores, en
lugar de contestar por medio de una decisión privada a las peticiones
que hasta ellos llegaban, comenzaron a contestarlas a menudo por
medio de proposiciones públicas, las resoluciones así promulgadas
pasaban al edicto imperial, y como la mayor parte de las veces se
trataba de cuestiones jurídicas, tales resoluciones se consideraron
en los tiempos posteriores del Imperio como el órgano legítimo de la
interpretación auténtica, y sirvieron para cambiar el derecho empleando
esta forma de declaración, como sucede en todos los casos en que las
autoridades mismas son las que aplican el derecho. Mas las resoluciones
en cuestión nunca pretendieron tener el carácter de leyes generales del
Reino, ni jamás se contaron tampoco entre estas.