Como el Senado era una institución doble, pues el Senado estrictamente
patricio era diferente que el amplio Senado patricio-plebeyo, la
competencia de ambas corporaciones era también completamente distinta,
si bien, como quiera que el Senado más amplio incluía dentro de sí al
más restringido, la competencia del primero estaba ligada con la de
este último.
Prescindiendo de la función interregnal ya examinada, la cual no le
correspondía al Senado como tal, sino a cada uno de los senadores en
particular (página 175), la competencia del Senado primitivo coincidía
con la de los Comicios. Siempre que el pueblo primitivo, el que tenía
límites fijos y reducidos, había de tomar un acuerdo; siempre, pues,
que se tratara de introducir alguna modificación parcial, para un
caso dado, en el orden jurídico existente, de causar alteraciones
en la organización de las familias por medio de la adrogación o del
testamento, en los preceptos penales ejercitando el derecho de gracia
o indulto, y en la eterna alianza por medio de la declaración de
guerra, era preciso que el magistrado presentara la correspondiente
proposición a la ciudadanía (_ferre ad populum_), y si esta la
aprobaba, el acuerdo había de ser llevado después al Senado (_referre
ad senatum_) para obtener la confirmación de este por medio de la
interrogación y de la votación. Así como la esfera de la competencia de
los Comicios se amplió de un modo considerable con haber introducido
la provocación obligatoria, con haber hecho que el nombramiento de los
magistrados correspondiera a la ciudadanía, en vez de corresponder como
en un principio a la magistratura; con haber ensanchado las facultades
legislativas de los Comicios en la manera expuesta en el capítulo
anterior, así también debe suponerse que se amplió paralelamente
el derecho de confirmar los acuerdos del pueblo que al Senado
correspondía, y es seguro que de este derecho de confirmación se hizo
uso singularmente con aplicación a las elecciones de magistrados.
Al Senado no debió considerársele como una segunda instancia
legislativa. La manera como era designada técnicamente la confirmación
dicha, llamándola la «aumentación», _auctoritas_, denominación que se
aplica aquí evidentemente al derecho político con el mismo significado
con que en el privado se aplicaba a la tutela, indica que la ciudadanía
obraba de un modo análogo a como obraban los pupilos, y que el Senado,
lo mismo que el tutor, protegía a la comunidad (privada, como los
pupilos, de la segura capacidad de obrar) negándose a confirmar los
acuerdos errados o perjudiciales que tomara. Siempre, sin embargo,
resulta de aquí, que el poder primitivo de la comunidad tenía una
triple manera de manifestarse, a saber: la proposición del magistrado,
el acuerdo de la ciudadanía y la confirmación del Senado.
Según todas las probabilidades, consistía esta confirmación en
examinar, no la conveniencia, sino la legalidad del acuerdo tomado por
el pueblo. Dio origen a la institución el miedo respetuoso a infringir
el derecho, así el divino como el terrestre. No tenían que resolver los
antiguos senadores si era prudente y acertado dar un Fabio por hijo a
un Cornelio, o si era conveniente declarar la guerra a los palestrinos,
sino tan solo si un cambio semejante de familia se avenía con la
costumbre sagrada, o si la ciudad aliada había dado motivos bastantes
para llevar la guerra contra ella. Estas restricciones inherentes a la
institución misma trajeron probablemente por consecuencia el que, a
pesar de que la misma se conservara en pie en los tiempos republicanos
que nos son conocidos, no se hiciera efectivamente uso de ella ya
en materias políticas. Desde mediados del siglo V en adelante, la
confirmación por el Senado del acuerdo de los Comicios no se verificaba
después de tomado este, como hasta entonces había venido sucediendo,
sino antes de tomarlo, lo cual no se armonizaba bien con la esencia
de la institución; por consiguiente, desde ahora en adelante, lo que
podía suceder es que se suspendiera por anticipado la formación de
una ley que se tenía propósito de hacer, o una elección ya anunciada,
estimándose, quizá, que era preferible impedir que la ciudadanía tomase
un acuerdo a rectificárselo después de tomado. Pero es evidente que la
institución tenía por base la creencia primitiva de que los organismos
e instituciones romanas eran indefectibles y habían de estar siempre
en vigor, y el miedo religioso a las consecuencias que pudieran
provenir de una infracción injustificada de los mismos. Conforme fue
removiéndose esta base, el Senado fue prestando a los Comicios la
tutela política cada vez menos dentro de los límites jurídicos, y por
otra parte, los Comicios la fueron soportando cada vez menos a medida
que iban adquiriendo la conciencia de su poder; si, como es probable,
el Senado tenía el derecho y la obligación de anular los actos de los
Comicios realizados sin guardar los auspicios, claro está que con este
principio, practicado de una manera arbitraria y discrecional y para
fines políticos, todo acto de la ciudadanía patricio-plebeya quedaba a
merced del poder de los senadores patricios, poder que no se hallaba, a
su vez, sometido a inspección alguna. Todavía en los tiempos históricos
seguía en vigor, ora por ley, ora por costumbre, el derecho del Senado
patricio a confirmar los acuerdos de la ciudadanía; pero, en realidad,
tal derecho se hallaba abolido, con lo cual desapareció el tercero de
los factores que hemos señalado en el poder de la comunidad.
Así como la competencia del Senado patricio consistía en contribuir
a preparar los decretos de los magistrados, confirmados por el
pueblo, la del Senado patricio-plebeyo consistía en intervenir en los
decretos de los magistrados no sometidos a tal confirmación. Y como
la forma que se empleaba era en ambos casos la misma, claro es que
el decreto del magistrado no confirmado por el pueblo puede haber
sido tan antiguo como el confirmado, y por consiguiente, es posible
que ya el Senado patricio interviniera en la preparación del mismo.
Ambas formas de actividad se atribuyeron a personas distintas cuando
los plebeyos entraron en el Senado, supuesto que este no intervenía
en la confirmación de los acuerdos del pueblo, pero sí, aunque al
principio solo de manera subordinada, en los simples decretos de los
magistrados, lo que indica claramente, sin duda, que la actividad de la
última clase, esto es, la que consistía en preparar los decretos de los
magistrados, fue en su origen secundaria y no estrictamente exigida por
la Constitución.
Pero en general el Senado no intervenía en la preparación de los
decretos de los magistrados; por el contrario, esta intervención estaba
constitucionalmente vedada con respecto al ejercicio ordinario del
poder de los magistrados. El _imperium_ de estos tenía que moverse de
un modo independiente dentro de la órbita asignada al mismo; ni la
administración de justicia, ni la dirección y jefatura del ejército,
ni las elecciones de los magistrados permanentes, ni en general
ninguno de los actos que el magistrado no podía menos de ejecutar so
pena de faltar a sus deberes, necesitaba ser sometido a la aprobación
del Senado ni dependía del beneplácito de este. Los magistrados eran
dueños de pedir informes a ciertos individuos (_consilium_) cuando lo
tuvieran por conveniente, pero no a la corporación que juntamente con
los magistrados y los Comicios representaba el poder de la comunidad.
Por consiguiente, la intervención del Senado en los decretos de los
magistrados quedaba reservada para aquellos actos que dependían más
o menos del arbitrio de estos y que en general pueden ser llamados
actos extraordinarios. Quizá el punto de partida de semejante facultad
lo formaran los acuerdos del pueblo, puesto que la presentación de
la proposición al pueblo por parte del magistrado no era más que
un decreto de este que había de ser aprobado por el Senado. Por
ejemplo, iba aneja dicha intervención a la declaración de guerra
por el magistrado, precisamente porque antes de que se presentase
la proposición correspondiente era indispensable cerciorarse por la
confirmación dada a aquella por el Senado de que la comunidad contaba
con el beneplácito de este; y claro es que como aquellas formas que
separaban bien distintamente al Senado del _consilium_, o sea el
ser fijo el número de los miembros componentes del primero, el ser
efectivamente vitalicios sus puestos, el ser organizado y regulado el
orden de sus asuntos de una vez para siempre, eran todas ellas formas
que se guardaban en el Senado patricio para confirmar los acuerdos
del pueblo, esas formas se transmitieron naturalmente al Senado
patricio-plebeyo para preguntarle si aprobaba o no los decretos de los
magistrados.
Pero si la confirmación por el Senado patricio de los acuerdos del
pueblo era necesaria por la Constitución, no lo era en cambio la
interrogación al Senado patricio-plebeyo para que aprobase los actos
extraordinarios de los magistrados. Estos, en tal caso, tenían, sí,
el derecho, según la concepción primitiva, pero no la obligación de
interrogar al Senado antes de tomar su acuerdo; el cual adquiría
autoridad cuando la corporación instituida para guardadora y
conservadora de las instituciones jurídicas se declaraba conforme
con él, pero legalmente el magistrado podía tomar su acuerdo sin
haber pedido informe al Senado, y hasta en contra del mismo. El
Senado, pues, al ejercitar esta su función aconsejadora, no era
legalmente un cuerpo consultivo que daba un dictamen pedido por los
magistrados, pero de hecho no era otra cosa que esto, y por serlo es
por lo que no pocas veces se le llamaba, no en sentido técnico, pero
sí enunciativamente, _consilium publicum_. Este derecho de aconsejar
es lo que sirvió de base para que más tarde adquiriera el Senado el
gobierno del Estado y Roma su posición universal en el mundo. Los
acuerdos del Senado patricio-plebeyo eran dictámenes dados por el
más alto _collegium_ del Gobierno a los magistrados ejecutivos, a
petición de estos; con el tiempo, sin embargo, tanto la facultad de
pedir esos dictámenes como la de seguirlos se fueron cambiando de
meramente potestativas en más o menos obligatorias: a eso fue debido
el cambio que en el curso del tiempo experimentó la institución.
El acto de que se trata implicaba un acuerdo entre el Senado y el
magistrado, como lo demuestra claramente el hecho de que en los más
antiguos documentos que han llegado hasta nosotros se le designa como
_consulis senatusque sententia_, mientras que, por el contrario, en
los documentos posteriores se hace uso de frases y denominaciones que
indican que ya no tenía intervención en dicho acto el magistrado,
y tanto el _consultum_ como la _sententia_ no son otra cosa sino
la contestación a la pregunta del magistrado o la manifestación de
una opinión. Con mayor claridad todavía se nos presenta el carácter
potestativo que originariamente tuvieron estos dictámenes, si tenemos
en cuenta que el Senado nunca abrigó otras pretensiones frente a los
magistrados que la de ejercer la _auctoritas_, la cual correspondía
aproximadamente a nuestra «recomendación», y nunca tendría carácter de
mandato, como lo tenían los acuerdos del pueblo, sino que en aquellos
casos entregados expresamente al arbitrio de los magistrados, el
Senado «imploraba» sencillamente esa _auctoritas_. Pero el Senado
tenía acerca del asunto una limitación esencial, no solamente por ley,
sino también de hecho, y era que solo podía hacer a los magistrados
proposiciones de carácter real, objetivo, nunca proposiciones de índole
personal. Podía requerir a los cónsules a que suspendieran realmente
el ejercicio de sus funciones, nombrando al efecto un dictador, pero
sin designarles el individuo que había de ejercer la dictadura. Podía
proponer al presidente, y en unión con él a los Comicios, la creación
de magistrados extraordinarios, pero solo se acompañaba a la propuesta
el nombre de las personas que habían de ocupar los puestos que iban
a crearse cuando se tratara de cosas indiferentes bajo el respecto
político; en la época de la agonía de la República es únicamente
cuando la indicación de nombre se hacía en los demás casos. El Senado
emitía dictamen acerca del envío de embajadas y de las instrucciones
que habían de darse a los embajadores; también determinaba el número
de estos, pero la elección de los mismos se la dejaba al magistrado.
Informaba sobre la manera como habían de repartirse los asuntos los
magistrados colegas de iguales atribuciones; pero la distribución
de los mismos entre las personas que habían de desempeñarlos la
verificaban estas de común acuerdo o por sorteo. A menudo, sin embargo,
se mezcló el Senado indirectamente en las cuestiones de personal; pero
en el caso más importante, que era el de la prorrogación del mando
militar, el acuerdo del Senado no llegaba más que a dictaminar en
contra de la separación de la persona que estuviera ocupando el cargo,
teniendo la prolongación del mismo su fundamento jurídico en la ley.
El Senado no podía hacer directamente propuestas personales, y en los
tiempos de la República no funcionó nunca como corporación electoral.
Esta limitación efectiva, no común en el terreno político, de la
competencia del Senado, provenía tan solo de la costumbre, pero tuvo
una eficacia más rigurosa que la que solían tener las limitaciones de
competencia impuestas por la ley.
Si los límites que separaban el _imperium_ de los magistrados de la
autoridad del Senado eran sumamente vagos y borrosos; si durante la
larga época republicana solamente de consideraciones políticas del
momento y de motivos personales se hacía depender tanto la necesidad
de invocar la _auctoritas_ del Senado como la de seguirla, es preciso
tener en cuenta que semejante estado de cosas era producto natural
de la misma esencia de la institución, la cual estaba poco sometida
a una reglamentación legal, y, en cambio, los precedentes tenían
en ella grandísima fuerza. En los siguientes párrafos se trata de
dar una idea, hasta donde según esto es posible, de la evolución
y cambios que experimentó la competencia efectiva del Senado de
los tiempos posteriores de la República en sus relaciones con la
magistratura; es decir, de explicar, por medio de ejemplos y de casos
particulares referentes a las distintas esferas de la actividad de
la magistratura suprema, la regla general según la que el magistrado
que tenía atribuciones para interrogar al Senado podía o debía pedir
informe a este antes de tomar acuerdo alguno sobre aquellas cuestiones
cuya resolución dependía de su arbitrio. Al efecto, nos referiremos
preferentemente a aquella época en la cual el Senado era el que
gobernaba al Estado con la magistratura y por medio de la magistratura,
respetándose recíprocamente sus respectivas esferas de derecho; el
estudio de las intromisiones abusivas que tuvieron lugar durante la
agonía de la República -- en cuya época, así como la magistratura se
emancipó de la dirección y tutela del Senado, una oligarquía se hizo
dueña formalmente del gobierno -- ese estudio, en cuanto y hasta donde
pueda formar parte en general de la presente exposición, lo reservamos
para el capítulo siguiente, donde se trata del gobierno de compromiso
y transacción originado por el conflicto a que acabamos de hacer
referencia.
1.º En punto a materias sacrales, el magistrado solo podía obrar y
disponer por sí solo cuando se tratara simplemente de ejecutar normas
o preceptos fijados, v. gr., de fijar las fiestas variables, o cuando
lo justificase la necesidad, como por ejemplo, en las promesas y
votos hechos por el jefe del ejército en los momentos de la batalla.
Por el contrario, solía interrogarse al Senado para instituir nuevos
lugares de culto o para admitir dioses nuevos en el culto público;
para designar ciertos días como nefastos e inadecuados para ceremonias
y prácticas religiosas; para repetir un acto religioso por causa
de defectos que lo hubieren acompañado anteriormente; para ordenar
festividades extraordinarias, siendo de advertir que entonces quedaba
reservado al magistrado el fijar el día en que las mismas habían de
verificarse; para expiar los prodigios y milagros que se realizaran
para servir de aviso; para interrogar los libros sibilinos o a los
sacerdotes sacrificadores etruscos; finalmente, para realizar los
votos o promesas de los magistrados y erigir o dedicar templos, sobre
todo cuando tales promesas y dedicaciones gravaban sobre la caja de la
comunidad o mermaban el patrimonio de esta. Los sacerdotes funcionaban
en estos asuntos, en cierto modo, como comisiones permanentes del
Senado. Como no era fácil que los Comicios fueran interrogados acerca
de los negocios sacrales (pág. 546), por regla general, los acuerdos
tomados por el Senado y los magistrados tocante a estos asuntos eran
definitivos.
2.º Las leyes, dando a esta palabra el amplísimo sentido que en Roma
tenía y que más atrás (pág. 541) queda expuesto, antes de que el
magistrado las propusiera a los Comicios, debía consultarlas al Senado;
esta consulta previa, que, como también hemos dicho (página 556),
fue quizá el punto de partida, lo que dio origen a los dictámenes o
informes senatoriales, venía practicándose desde antiguo. La discusión
de los proyectos de ley, discusión necesaria en general, pero sobre
todo indispensable por los cambios que la iniciativa legislativa
experimentaba de año en año, vino a ser proscrita, o poco menos,
del procedimiento y reuniones de los Comicios, debido a que se
dificultaban los debates preparatorios y a que no se permitía presentar
proposiciones que alteraran dichos proyectos; esa discusión únicamente
podía tener lugar en el Senado, debiendo advertirse que, si bien es
aplicable lo que se dice ya a los más antiguos tiempos, sin embargo,
la necesidad de la consulta previa de los proyectos de ley al Senado
se hizo cada vez mayor por haber aumentado sin medida el número de
los magistrados supremos que tenían derecho de iniciativa, y haberse
extendido, por consecuencia, el derecho de intercesión. Esta iniciativa
de hecho del Senado en materia de leyes se hizo también extensiva a los
acuerdos de la plebe, porque en realidad estos acuerdos entraban en la
categoría de las leyes. Sin embargo, nunca fue legalmente necesaria
la consulta previa al Senado y el consentimiento del mismo para las
leyes hechas en los Comicios, y en cuanto a los plebiscitos, solo lo
fue en la época anterior a la ley hortensia, durante la cual, para que
el plebiscito obligase a la comunidad, había de haber sido consentido
antes por el Senado (pág. 91), y volvió a serlo durante el breve
tiempo que estuvo vigente la Constitución de Sila, la cual resucitó la
organización antigua. La política práctica de la República tuvo por
norma de conducta la siguiente: que debía ser considerado como vano e
inútil todo proyecto de ley informado en contra por el Senado o que no
se hubiera sometido previamente a la consulta de este Cuerpo, echándose
mano, para lograr tal fin, ante todo de la intercesión de los tribunos,
y que todo acuerdo de los Comicios de la comunidad o del _concilium_ de
la plebe que fuera tomado contra la voluntad del Senado o prescindiendo
de preguntársela, implicaba un atentado al gobierno del Estado,
gobierno que podía ser considerado como ilegítimo o como legítimo,
según la posición que los partidos ocuparan.
3.º La elección de los magistrados permanentes no podía ser sometida a
la consulta previa del Senado; en cambio, hay que decir lo contrario,
no solo con relación al nombramiento de magistrados extraordinarios,
nombramiento que pertenecía a la esfera de la legislación (pág. 315),
sino con respecto al de los magistrados ordinarios no permanentes,
a los dictadores y censores; pues como ese nombramiento dependía
del arbitrio del magistrado que tenía derecho a hacerlo, muchas
veces se interrogaba al Senado sobre el asunto, y quizá en los
tiempos posteriores esta interrogación se hiciera siempre. Hasta las
modalidades o accidentes de las elecciones ordinarias, por ejemplo,
el señalamiento del día en que habían de verificarse, pudieron ser
discutidos en el Senado, lo mismo que todo acto administrativo
dependiente del arbitrio del magistrado.
4.º Tocante al ejercicio del derecho de coacción y penal, las causas
por perduelión caían dentro de la competencia del Senado, por cuanto
para que tuvieran lugar era indispensable un acto legislativo previo
(pág. 378). Por el contrario, este cuerpo no pudo tener intervención en
el procedimiento cuestorial, porque los cuestores no tenían facultades
para interrogar al Senado; lo mismo se dice del procedimiento edilicio
sobre multas, y también del procedimiento penal tribunicio, por cuanto
este procedimiento era más antiguo que el derecho de los tribunos a
convocar el Senado. Por el contrario, los magistrados supremos no
pocas veces invocaban el auxilio de la autoridad del Senado para el
buen cumplimiento de todas aquellas obligaciones generales que pesaban
sobre ellos, relativas a la conservación de la tranquilidad y al
orden público, sobre todo para el cumplimiento de las que tocaban a
la policía de seguridad y a la policía religiosa. A esta ilimitada
competencia de los magistrados respondía, en el círculo de que se
trata, la carencia de toda distinción y delimitación, ni siquiera de
hecho, entre los actos que los magistrados podían realizar libremente
y los que no tenían más remedio que practicar en las condiciones
legalmente fijadas; puede, sin embargo, decirse que el Senado era
interrogado regularmente cuando el magistrado obraba apartándose
del orden jurídico vigente por motivos de utilidad y conveniencia
pública. Así, los magistrados habían de ser autorizados por el Senado
para dejar de ejecutar una sentencia firme de muerte y conmutarla por
una de prisión perpetua, como igualmente para asegurar, por motivos
especiales, al delincuente la impunidad y dejarlo libre. En los casos
en que se creyera estar en peligro el orden público, por tanto,
especialmente en los delitos de cuadrillas y en los políticos, la
represión de los mismos por parte de los cónsules era regularmente
apoyada por el Senado; un documento auténtico nos ha conservado el
acuerdo del Senado, año 568 (186 a. de J. C.), contra los sectarios
del culto de Baco, considerados como de peligro común, acuerdo que
demuestra al propio tiempo que esta policía senatorio-consular
extendía su acción por toda Italia, estando sometidas a ella hasta las
comunidades legalmente libres que formaban parte de la confederación;
por el contrario, en las provincias los gobernadores tenían mayor
independencia para mandar que los cónsules en el territorio de la
capital. Esta suprema vigilancia del Senado, aplicada a la política
de los partidos, parece que consistía en calificar como «peligrosas»
(_contra rem publicam_), por medio de un acuerdo del Senado, algunas
acciones que iban a realizarse o que se tenía propósito de realizar,
calificación que quería decir que se invitaba a todos los magistrados
que tuvieran derecho de coacción y penal a que hicieran uso del mismo
con respecto al caso en cuestión; después que Sila abolió este derecho
penal, la calificación de que se trata se cambió en un puro voto
político de censura.
5.º Ninguna esfera de la actividad de los magistrados estuvo tan poco
sometida a la inspección del Senado como la administración de justicia.
Cierto, que la suspensión de esta administración (_iustitium_) que en
casos extraordinarios tenía lugar, dependía, por costumbre, del Senado,
y que durante todo el tiempo que este tuvo facultades para disponer
libremente de la competencia pretorial (pág. 284) le estuvo permitido
ordenar que uno de los dos pretores destinados a la administración de
justicia en los asuntos de mayor entidad, se encargase de otras cosas;
pero el Senado no solo no se mezcló en el ejercicio de la jurisdicción,
que es lo único que exigía el orden establecido, sino que aun en los
casos en que debía esperarse su intervención, como ocurría en lo
relativo a la regulación general del modo como los pretores habían
de ejercer sus funciones, lo que se hacía por medio de los edictos
permanentes, no encontramos que los pretores apoyaran sus preceptos
o reglas, que con frecuencia tenían realmente el valor de verdaderas
leyes, en la autoridad del Senado.
6.º Por lo que a los asuntos militares respecta, el influjo del Senado
se hizo sentir en tres direcciones: en el llamamiento a filas a los
obligados a prestar el servicio de las armas, en las instrucciones
dadas a los que ejercían el mando militar, y en la dirección misma de
la guerra. -- Como durante la organización republicana no se conoció el
servicio permanente, excepto el de caballería, el llamamiento a filas
a los que tenían que ir a ellas era una medida que legalmente tenía
carácter extraordinario, y como tal, desde antiguo correspondía tomarla
al Senado, a no ser que se tratase de un caso de verdadera necesidad.
El Senado era también competente para determinar las condiciones de
capacidad de soldados y oficiales, y en algunas circunstancias negó
la admisión de individuos o unidades sin aptitud para el servicio y
puso restricciones al nombramiento de oficiales por los Comicios,
en favor de los jefes del ejército. De hecho, sin embargo, en los
tiempos que conocemos ya como históricos, el llamamiento anual de los
obligados a cumplir el servicio de las armas, hasta el máximum de
unos 10.000 ciudadanos para cada uno de los cónsules, además de otro
número próximamente igual para el contingente de la Confederación
(págs. 442-43), ese llamamiento lo hacía la magistratura ordinaria;
es probable que en el acuerdo general que a principio del año del
ejercicio de funciones verificaban los magistrados supremos para
compartirse los negocios del año, entrara también el acuerdo relativo
a estos llamamientos, acuerdo que habrá sido confirmado por el Senado,
y que difícilmente podía este desaprobar. Pero el número de tropas
referido fue por lo regular insuficiente ya en los tiempos medios de
la República para atender a todas las necesidades, y entonces al tener
que traspasar el mínimum fijado, bien haciendo llamamientos mayores
de los ordinarios, bien no licenciando a los individuos llamados
anteriormente, el Senado tuvo que ocuparse año tras año del asunto. Y
como cabalmente estos acuerdos o decisiones del Senado de los tiempos
del gran poderío de la República eran los que determinaban cuáles eran
las necesidades militares, y consiguientemente el número y distribución
de las fuerzas del ejército, esas decisiones fueron las que por espacio
de largo tiempo dieron la regla y el modelo para la gran política
del Estado en las relaciones exteriores, y las que en el orden de la
política interna sirvieron de expresión a la dependencia en que se
hallaba la magistratura con respecto al Senado: siendo de advertir
que contribuyó también seguramente a ello de un modo esencial la
competencia financiera de este último, que luego estudiaremos.
Pero luego que en la gran guerra del siglo VI de la ciudad decidiose la
victoria por los romanos, merced sobre todo a la armónica cooperación
de la magistratura y el Senado, y luego que se afirmó el dominio
universal de Roma, la dependencia en que el régimen provincial había
venido estando con respecto al Senado en cuanto al número de tropas
empezó a sufrir oscilaciones. Lo cual fue debido en primer término, a
que si en Italia era posible licenciar todos los años el contingente
de ciudadanos y hacer nuevos llamamientos para reemplazarlo, no era,
en cambio, fácil hacer lo mismo en el régimen provincial, por lo que
muy luego dichas operaciones tuvieron que ser en realidad sustituidas,
singularmente en las dos provincias de España, por el sistema que
consistía en prolongar regularmente el servicio de los cuerpos de
ejército por varios años, enviando al efecto las unidades que habían
de cubrir bajas según iba siendo necesario; de modo que el gobernador
de provincia, sobre todo por el motivo de que también se le prolongaba
el desempeño de su cargo regular y en parte legalmente, llegó a
hacerse mucho más independiente del poder central que lo había sido el
cónsul en su mando militar dentro de Italia. A lo que debe añadirse,
que con haber aumentado por una parte el número de los ciudadanos
romanos domiciliados en las provincias, y con haber comenzado a ser
utilizados por otra los súbditos del Reino para fines militares, hízose
cada vez más posible el establecimiento de tropas en las provincias,
establecimiento que en un principio estuvo limitado, aun de hecho,
a Italia; igualmente que después que los ingresos principales del
Estado romano empezaron a provenir de las provincias, así como fue
relajándose la dependencia financiera del jefe del ejército con
relación al poder central, así también se fue aflojando la dependencia
financiera de los presidentes de las provincias con respecto al
mismo poder. Esta emancipación financiero-militar del gobernador de
provincia, emancipación a que dio lugar forzosamente, y a pesar de
todos los paliativos que se le pusieron, el régimen provincial, fue lo
que dio al traste con el gobierno del Senado.
Nada era tan acentuadamente opuesto a la esencia de la magistratura
romana, como el que, para el desempeño ordinario de los negocios
correspondientes a cada cargo público, hubiera de dar el Senado
instrucciones que pusieran trabas a la libertad de obrar de los
magistrados; de modo que, tanto el despacho de los asuntos procesales
como la dirección de la guerra, eran cosas encomendadas, en general,
a la actividad ordinaria de la magistratura; no obstante, el Senado,
sin infringir precisamente este supremo principio, dio instrucciones
generales a los jefes del ejército desde bien pronto, valiéndose para
ello de la facultad que le correspondía de señalar a estos jefes el
distrito donde habían de ejercer su mando militar. Nada de lo cual
pudo ocurrir mientras hubo reyes, porque el mando militar de estos
era unitario; tampoco pudo ser mucho el cambio producido sobre el
particular por la introducción de la dualidad en la soberanía, mientras
el contingente del ejército de los ciudadanos continuó siendo por lo
general único y mientras se lograba la unidad en el mando supremo,
unidad que era indispensable desde el punto de vista militar, o porque
los cónsules se pusieran de acuerdo sobre su ejercicio, o porque
fueran turnando en este (pág. 205). Pero como el acuerdo entre los
magistrados supremos implicaba de hecho la postergación de uno de
los colegas, y el turno, aun cuando legalmente daba una solución
al problema, desde el punto de vista práctico resultaba absurdo, ya
antes de la época propiamente histórica se estableció la costumbre
de distribuir entre los cónsules el contingente anual de ciudadanos,
tanto en lo relativo a los individuos o unidades que lo componían como
en lo relativo al campo de operaciones, respecto de lo cual no debe
olvidarse que el contingente se organizaba año por año, por regla
general, como ejercicio de la obligación de servir en las armas, y
solo excepcionalmente había que disponerlo para hacer efectivamente la
guerra. Legalmente, tanto la formación de un ejército doble como la
división del campo de operaciones para el mando militar en Italia y la
adjudicación de cada uno de los dos miembros de la división a este o
al otro de los dos cónsules, era cosa que dependía del acuerdo entre
estos; sin embargo, de hecho, la regla debió ser desde un principio
que los cónsules colegas, al entrar en funciones, pidieran informe al
Senado acerca de la esfera de operaciones que convenía ejerciese cada
uno en el año que daba entonces comienzo; y claro es que al extenderse
luego la soberanía de Roma fuera de Italia, hubo de presentarse también
al Senado la cuestión relativa a saber si se consideraba necesario
que hubiera un mando militar consular fuera de la península dicha.
Estos informes del Senado acerca de los dos mandos militares del año
corriente, informes que nunca se extendieron a decir cuál cónsul, esto
es, qué persona había de ejercer cada uno de ellos, pero que incluían
las grandes normas directivas político-militares, tuvieron en los
tiempos históricos fuerza realmente obligatoria para la magistratura,
y jurídicamente les dio esta fuerza la ley de C. Graco, de 631 (123
a. de J. C.); pero debe tenerse en cuenta respecto del caso, que al
propio tiempo que esta facultad del Senado se fortaleció legalmente,
sufrió también una restricción esencial, supuesto que se mandó al
Senado que determinase las tropas y los campos de operaciones que
cada cónsul había de tener antes de que los cónsules correspondientes
fuesen elegidos, con lo que se dificultó esencialmente la posibilidad
de que sucediera lo que hasta este momento había sucedido de hecho,
aunque de derecho estuviera prohibido, a saber: que se deslindasen
y fijasen las dos esferas de competencia consular en atención a las
personas que se iban a encargar del desempeño de las mismas. Sila, al
mismo tiempo que abolió el mando militar de los cónsules en Italia,
suprimió también la dirección del régimen militar por el Senado,
aun cuando este continuó seguramente teniendo el derecho de confiar
el mando, en caso de verdadero peligro de guerra, a un magistrado
con _imperium_. -- Sobre los mandos militares de los pretores fuera
de Italia, mandos que, como hemos visto (página 487), pertenecían
en primer término a la administración civil, y solo secundaria o
accesoriamente eran distritos de mando militar, no tenía de derecho
el Senado ninguna clase de influjo. Estos mandos eran fijados por la
ley de una vez para siempre, y los gobernadores que los desempeñaban
eran nombrados por los Comicios, sirviéndose para ello del sistema
de sortear los puestos entre los pretores nombrados; para ello no se
necesitaba informe senatorial, aun cuando de ordinario se pedía. Solo
que en el siglo en que se originaron estos distritos administrativos
ultramarinos, la excepción se hizo casi más frecuente que la regla, y
toda desviación de esta exigía la intervención del Senado. El Senado
tuvo desde luego atribuciones, o cuando menos las ejercitó, para
añadir a las esferas de competencia pretorial establecidas por la ley
otras extraordinarias, como por ejemplo, el mando de la escuadra,
lo cual hizo que más tarde faltaran los necesarios magistrados
para el desempeño de los mandos pretoriales que la ley establecía;
y cuando se privó de esta facultad al Senado, como al aumentar el
número de provincias no aumentó paralelamente el de los pretores,
resultó un déficit permanente de individuos aptos para cubrir los
gobiernos de provincia, déficit que se encargó el mismo Senado de
llenar, prescindiendo de la intervención que a los Comicios pertenecía
tocante al asunto. Es verdad que el Senado no podía conferir el mando
militar extraitálico sino por vía de prorrogación del que ya se estaba
ejerciendo, o en todo caso nombrando para su desempeño a funcionarios
inferiores que no tenían _imperium_, jamás a los simples particulares;
pero, a pesar de todo, este nombramiento era una usurpación permanente
y esencial, ordinariamente de carácter personal, como no podía menos
de suceder, del derecho de nombrar a los magistrados, derecho que
por la Constitución le estaba reservado a los Comicios. Cuando Sila
equilibró el número de las provincias y el de los pretores y estableció
legalmente el segundo año de funciones de los magistrados, sometió a
un sistema riguroso las atribuciones senatoriales tocante al asunto,
limitando el arbitrio; pero el Senado, para resarcirse de la facultad
perdida de fijar las competencias de los cónsules, adquirió el derecho
de señalar en primer término, de entre todas las provincias, dos de
ellas para los cónsules durante cada uno de los años del ejercicio de
sus funciones, señalamiento que hacía antes de la elección de estos;
luego se sorteaban las demás provincias entre los pretores del mismo
año. También de esta facultad fue desposeído el Senado en la época del
principado, y entonces todas las provincias tenían destinación fija,
sorteándose las de Asia y África entre los que habían sido cónsules, y
las restantes entre los pretores.
El derecho de jefatura militar propiamente dicho, esto es, el de
ejercer el poder disciplinario, dirigir las operaciones militares
y celebrar tratos y convenciones con el enemigo, sufrió menos la
injerencia del Senado que el de formar el ejército y el de dar reglas
acerca de los asuntos militares; sin embargo, el influjo de aquel
cuerpo dejose sentir aun en la misma marcha y ejercicio de la guerra,
sobre todo en los tiempos posteriores. En la materia de recompensas
a los soldados, ora con honores, ya con donaciones, es difícil que
interviniera nunca el Senado; si intervino a veces en la de penas, lo
hizo frecuentemente en interés del jefe del ejército, y acaso no raras
veces este mismo fuera quien pidiera tal intervención. Tampoco tenía
nada que hacer el Senado en materia de recompensas al mismo jefe del
ejército; según los usos antiguos, el título de _imperator_ lo concedía
el ejército victorioso, y el triunfo, el propio jefe del ejército;
posteriormente, sin embargo, el título dicho lo decretaba también el
Senado (pág. 449), y el triunfo dependía asimismo de él, a lo menos
de hecho (pág. 448). De mucha mayor importancia fue la influencia
que el Senado ejerció en la marcha de la guerra, y sobre todo en los
tratados que se celebraban para poner término a la misma, merced a
los comisarios (_legati_) que dicho Senado enviaba al ejército. Ya se
comprende que el gobierno central tenía derecho a enviar desde tiempo
antiguo, y envió en efecto, embajadas al jefe de su ejército; pero en
los tiempos posteriores de la República, sin que sepamos precisamente
desde cuándo, existió la costumbre de agregar a los diversos jefes
del ejército, y con carácter realmente permanente, ciertos individuos
de confianza sacados del Senado, los cuales no tenían oficialmente
competencia civil ni militar, pero que, por costumbre, participaban
durante la campaña en todos los consejos de guerra, y de los que
frecuentemente se hizo uso en concepto de depositarios subalternos
del mando y en concepto de oficiales; esos individuos intervinieron
de la misma manera también en la administración, y por consecuencia,
se hallaban en disposición de tomar parte en su día en todas las
discusiones del Senado tocantes a la manera como los gobernadores
de provincia hubiesen desempeñado sus cargos, así desde el punto de
vista militar como desde el administrativo. Posteriormente, como el
derecho de nombrar a estos auxiliares pasó desde el Senado al jefe del
ejército, lo que fue una de las más poderosas palancas que ayudaron
a producir el régimen monárquico (pág. 348), la institución de que
se trata fue empleada para que el Senado vigilase e inspeccionase a
los gobernadores de provincia. Mayor importancia todavía tuvo esta
vigilancia e inspección del Senado en lo relativo a la celebración de
tratados de paz, materia de que se apoderó el Senado, quitándosela
a los jefes del ejército, por medio de las comisiones que mandaba
adjuntas a estos. Más adelante, cuando nos ocupemos del manejo y
desempeño de los asuntos internacionales, o mejor extranjeros,
volveremos a tratar de este asunto.
7.º Bajo ningún respecto ni en cosa alguna estuvo la magistratura
suprema obligada tan pronto y tan extensamente a obtener la aprobación
del Senado como en lo relativo a la facultad de disponer del patrimonio
de la comunidad, y sobre todo de la caja perteneciente a esta. Lo
cual obedecía principalmente a la circunstancia de que esta facultad
de disponer era de índole extraordinaria. Aquellos gastos ordinarios
que pudieran ser cubiertos por cualquiera clase de gravámenes sobre
los bienes comunes o por medio de impuestos, no recaían sobre el
patrimonio de la comunidad; por ejemplo, el costo del servicio
divino se pagaba con el impuesto procesal pontifical (pág. 158),
o concediendo a los sacerdotes la posesión de bienes inmuebles; el
sueldo de los caballeros se pagaba con el producto de un impuesto
sobre las viudas y los huérfanos. Durante todo el tiempo en que las
obras públicas se ejecutaban principalmente por prestación personal
y en que el sueldo de los soldados no se pagaba de la caja de la
comunidad, los gastos ordinarios de esta debieron ser muy escasos,
y la regla general para los ingresos debió ser la tesauración. Por
tanto, los pagos procedentes del tesoro de la comunidad, sobre todo los
desembolsos de dinero común que en parte era preciso hacer para los
fines de construcciones y obras, tenían regularmente el carácter de
una medida financiera extraordinaria, y por lo mismo entraban dentro
de la competencia del Senado. Lo propio se dice del caso en que la
caja de la comunidad no tuviera bastantes fondos, cosa que acontecía
con harta frecuencia luego que el _aerarium_ tomó sobre sí la carga
de pagar su sueldo a los ciudadanos que prestaban el servicio militar
de a pie; en tales casos se solía acudir al cobro de una contribución
impuesta a la ciudadanía, pero esta contribución tuvo siempre el
carácter de auxilio extraordinario, y es bien seguro que no hicieron
uso fácilmente de él los magistrados sin consultarlo previamente con
el Senado. Posteriormente, cuando se hacían concesiones militares,
la orden de pago de las cantidades necesarias al sostenimiento del
contingente regular de ciudadanos, podían darla los cónsules con la
intervención puramente formal del Senado, o también por sí solos. Pero
siempre que se tratara de gastos militares que excedieran de esta
atención ordinaria, hubo necesidad, desde antiguo, de pedir su dictamen
al Senado. Por tanto, aun cuando los cónsules tuvieron y continuaron
teniendo derecho para tomar dinero de la caja de la comunidad, este
derecho no pudieron fácilmente ejercitarlo, tratándose de pagos de
importancia, sino después de haber obtenido el consentimiento del
Senado, al cual era a quien correspondía absolutamente la verdadera
facultad de conceder dinero. Pero el Senado hizo uso de esta atribución
con mucha parsimonia e imponiéndose a sí mismo al efecto sabias
restricciones, fijando con gran latitud el destino que había de
darse a las cantidades concedidas por él, especialmente las que se
consagraban a obras y para la guerra, y dejando luego al arbitrio de
los magistrados correspondientes el darles adecuada aplicación. De
la importancia y antigüedad de esta competencia nos da testimonio la
creación de la cuestura y de la censura, las cuales fueron establecidas
para ese fin. Ya queda dicho (pág. 466) que los cuestores fueron
creados, no exclusiva, pero sí esencialmente, a la vez que para otras
cosas, para hacer constar por escrito oficialmente la extensión y
modalidades de los cobros de dinero que hacían los cónsules, y para
inspeccionar e intervenir, sin alterarlo, el derecho que estos tenían
a disponer de la caja de la comunidad; como igualmente, que cuando
se encomendó a los censores el derecho que en un principio habían
tenido los cónsules a disponer de los fondos de la comunidad para
obras públicas, a quien verdaderamente se encomendó fue al Senado, por
la sencilla razón de que los censores no percibían por sí mismos el
dinero, como lo percibían los cónsules, ni nunca pudieron presentar
proposiciones al Senado pidiéndolo, supuesto que no les estaba
reconocido el derecho de tomar parte en las deliberaciones de aquella
corporación.
8.º Como el Senado no funcionaba más que dentro de la ciudad, y además
se componía de muchos individuos, no parecía órgano muy adecuado para
las negociaciones con el extranjero y para celebrar compromisos de
índole internacional; sin embargo, en la época de la República estos
asuntos se concentraron en él, siendo de advertir que se consideraban
como extranjeros, no solamente los Estados extraños al Reino, sino
también aquellos otros que dependían de Roma por efecto de un tratado
formal de alianza, y hasta las comunidades de súbditos que no tenían
reconocida más que una autonomía de hecho. Y esto que se dice era
aplicable tanto al comercio de embajadores como a los tratados
políticos. El comercio de embajadores, en cuanto fuera conciliable
con el mando militar, lo encontramos exclusivamente ligado con la
presidencia del Senado. Si se exceptúa el caso en que se tratara de
ajustar pactos puramente militares, el jefe del ejército no tenía
atribuciones para enviar embajadas a otros Estados, y menos aún las
tenía para enviarlas por sí solo el magistrado de la ciudad; estas
embajadas acordaba enviarlas el Senado, y el Senado era quien fijaba
las instrucciones que habían de darse a los embajadores, siendo luego
facultad del presidente del mismo cuerpo designar las personas que
habían de llevar tal misión. Regularmente, los embajadores no llevaban
más comisión que la de participar los acuerdos del Senado y la de
informar a este de la contestación que se les diera, absteniéndose,
por lo tanto, hasta donde esto fuera posible, de obrar por cuenta
propia y reservando en todo caso al Senado la facultad de resolver
en definitiva. Por el contrario, los embajadores de los Estados
extranjeros eran mandados a Roma, donde no trataban y discutían
oficialmente más que con el magistrado que presidía el Senado y con
toda esta corporación. Esta inmediata comunicación del Gobierno
central, tanto con los Estados extranjeros dependientes de Roma como
con los libres, comunicación en la cual correspondía al Senado, así
el dar las instrucciones convenientes a los embajadores como el
resolver sobre cuanto a la embajada se refiriese, hizo que desde bien
pronto fuese mayor el influjo del Senado que el de la magistratura en
las relaciones exteriores; sobre todo en aquellos siglos en que la
República romana era la que imponía la ley al extranjero, el centro
de gravedad de la soberanía universal de Roma y la garantía de su
estabilidad se encontraban en el Senado. -- De donde se infiere que en
los posteriores tiempos de la República el Senado celebró realmente
tratados internacionales definitivos, si bien, claro es que al jefe
del ejército no se le restringió su facultad de ajustar pactos
militares con el enemigo; es más: el mismo Senado no podía entrar en
negociaciones con el adversario después de rotas las hostilidades, sino
con el conocimiento previo y la aprobación del magistrado que dirigiera
la guerra contra aquel en el campo de batalla. Es cierto que con la
celebración de estos tratados se usurpaba, por una parte, el derecho
que los magistrados tenían a llevar la representación de la comunidad,
y por otra, la posición soberana que correspondía a los Comicios. Pero
ya queda dicho (pág. 496 y siguientes) que el derecho que el jefe del
ejército tenía a celebrar tratados definitivos sin limitación alguna
cuando de tal celebración tuviera conocimiento la comunidad, y aun a
celebrarlos por su cuenta y riesgo sin este previo conocimiento, vino a
caer en desuso en el andar del tiempo, y entonces, o los tales tratados
se celebraban bajo la reserva de que los había de ratificar el Senado,
o, lo que era más frecuente, se enviaban a Roma los representantes de
las otras potencias para allí negociar el tratado con el Senado. El
juramento del magistrado, por medio del cual se hacían estables las
relaciones internacionales, se prestaba después que el Senado había
fijado estas. Cuando, a consecuencia de la guerra y en virtud de la
paz, se hiciera necesaria una revisión completa y una rectificación
territorial de las relaciones actualmente existentes, como ocurría con
frecuencia en las guerras extraitálicas, en tal caso la revisión y
rectificación dichas solían encomendarse al correspondiente jefe del
ejército, pero se nombraba además una comisión senatorial, compuesta la
mayor parte de las veces de diez miembros, a cuya aprobación quedaba
sujeto lo acordado por aquel. -- Ya hemos dicho (págs. 546-47) que,
según la organización primitiva, los Comicios no intervenían en la
celebración de los tratados de que nos ocupamos, pero que, por una
parte, la ratificación de los mismos estaba expresamente reservada a
su soberanía nominal, y por otra parte, al menos según la concepción
del partido democrático, la confirmación de los tratados por el Senado
no era sino preparatoria, correspondiendo a la ciudadanía el darles
valor definitivo. De hecho, sin embargo, la intervención de esta última
en los tratados fue puramente formal, pues el caso más visible de tal
intervención hubiera sido el hacer uso la ciudadanía del derecho de
rechazar los tratados políticos celebrados por el Senado, cosa que en
la práctica es difícil que aconteciera alguna vez.