Entendemos nosotros por competencia de los Comicios, la necesaria
aprobación que los mismos habían de prestar a ciertos actos de los
magistrados. Por consiguiente, no nos referimos aquí ni a aquellos
Comicios que no hacían otra cosa sino dar solemnidad a los actos
de los magistrados, como sucedía con los que se celebraban para la
inauguración de los sacerdocios y para la lustración de la comunidad,
ni tampoco a aquellos otros en los cuales el magistrado, después de
haber tomado posesión del cargo, recibía la palabra de fidelidad de los
ciudadanos (pág. 224).
Por razón de la materia en que intervenían, pueden dividirse los
Comicios en Comicios de leyes, Comicios-tribunales y Comicios
electorales. La primera de estas categorías no puede definirse
propiamente de una manera positiva; lo único que puede decirse es que
incluye todo acuerdo del pueblo que no fuese ni una sentencia judicial
ni un acto electoral. Distínguense, además, las tres clases dichas
por el siguiente signo exterior: que los acuerdos tomados recibían
su denominación del nombre de familia del o de los magistrados que
hacían en ellos la proposición, siempre que se tratase de Comicios
legislativos, lo que no acontecía cuando se tratara de Comicios
judiciales o de Comicios electorales. Los Comicios de leyes y los
judiciales deben ser considerados como originarios, pues por mucho que
nos remontemos hacia atrás, vemos siempre que la ciudadanía romana
podía congregarse para perdonar a un delincuente condenado o para
introducir otra cualquiera variación en el orden jurídico vigente. No
podemos decir de un modo seguro si desde el origen fue considerada la
ciudadanía como la depositaria del poder de la comunidad, o si más
bien la concepción fundamental era aquella según la que al ciudadano
no podía obligársele, en general, a que obedeciese las órdenes del
magistrado que contravinieran el orden jurídico vigente, sino que para
esto era preciso pedir una aprobación especial de la ciudadanía, en
cuyo caso esta venía como a complementar aquella obligación; parece
que esta manera última de concebir el papel de la ciudadanía es la que
abona el hecho de pedir los magistrados electos y recibir la palabra
de fidelidad a la ciudadanía. Aun cuando nuestra tradición hace
remontar también a los tiempos primitivos la existencia de los Comicios
electorales, lo probable es que estos empezaran a tener vida con la
República o cuando esta se hallaba ya instalada (pág. 181). En el
capítulo relativo al derecho de coacción y penal hemos hablado de los
Comicios judiciales, los cuales podían anular las sentencias penales de
los magistrados en virtud de la provocación (página 389); igualmente,
en el capítulo relativo al nombramiento de los magistrados se trató de
los Comicios electorales (pág. 181); vamos, por tanto, a ocuparnos aquí
principalmente de la clase de Comicios más general y más importante en
teoría, o sea de los Comicios legislativos.
Al revés de la _lex privata_, era la _lex publica_ el establecimiento
o fijación por parte del magistrado de una disposición o precepto
cualquiera, ya se tratara de un acto administrativo, ya fuese lo
que nosotros llamamos ley; esto es, era la fijación de una norma de
derecho que se apartaba de las normas existentes, ora fuese dada
tal norma para un caso particular (_privilegium_), ora se diese con
carácter general para todos los casos semejantes que en lo futuro se
presentaran. El magistrado, o bien tenía facultades para hacer esa
fijación en virtud del propio poder que le correspondía por su cargo
(_lex data_), o solo las tenía para hacerla previa interrogación y
previo consentimiento de la ciudadanía (_lex rogata_). A todas estas
proposiciones formuladas por el magistrado, y que no tenían lugar de
igual manera en los Comicios-tribunales ni en los electorales, se les
daba, como hemos dicho, la denominación del magistrado proponente.
Por tanto, se sobreentendía que el magistrado que interrogaba a la
ciudadanía había de estar siempre, por su parte, de acuerdo con la
proposición, y que tenía, por consecuencia, facultades para cambiar de
opinión e interrumpir la interrogación a la ciudadanía en cualquier
momento, retirando, en lo tanto, la proposición, ya por entonces solo,
ya en general y para siempre.
Pero ni aun en unión con la ciudadanía tenía el magistrado atribuciones
para cambiar a su arbitrio el orden jurídico vigente. Por el contrario,
como quiera que este orden no había sido creado por los Comicios,
se consideraba que no estaba en las facultades de estos el variarlo
a su arbitrio, juzgándose que era más bien eterno e invariable. El
derecho que tenía el Senado originario a confirmar o casar los acuerdos
de los Comicios respondía sin duda al fin que acaba de indicarse,
y en este sentido se hizo uso de él en los primitivos tiempos. Las
transformaciones fundamentales que la Constitución experimentó se
verificaron de un modo análogo a como los romanos se imaginaban
que esa Constitución había sido creada; es decir, las realizaron
algunos ciudadanos privados investidos de poder constituyente; esto
es seguramente lo que sucedió cuando tuvo lugar aquella reforma
constitucional que dio por resultado la supresión de la Monarquía y
su sustitución por el consulado, y esto también lo que la tradición
histórica nos refiere que sucedió con la legislación de las Doce
Tablas, y lo que sabemos se hizo cuando Sila y Augusto organizaron de
nuevo la comunidad.
Ahora bien, aunque es verdad que el orden jurídico se establecía de
una vez para siempre, sin embargo, desde bien antiguo se permitieron
excepciones a las reglas del mismo para casos particulares, y esto es
justamente lo que daba origen a la _lex rogata_. La patria potestad y
el sistema de las herencias tenían su base por derecho en el parentesco
de la sangre, y de conformidad con esto, quien disponía acerca de estas
materias era el magistrado encargado de la administración de justicia,
el cual no podía por sí mismo, exclusivamente, autorizar la adopción de
un individuo en lugar de hijo, ni la entrega del patrimonio en caso de
muerte, de otra manera distinta de aquella que se hallaba mandada por
la norma jurídica vigente; pero sí podía hacerlo con aprobación de la
ciudadanía. El mismo orden de ideas dominaba con respecto al perdón de
los delincuentes convictos y condenados: no puede haber duda de que en
los tiempos primitivos se pensaba que el rey no tenía atribuciones para
librar de la pena, sustrayéndole a ella, al autor de un fratricidio
patriótico, pero se le consentía que implorara perdón de la ciudadanía.
Pero, sobre todo, donde se ve bien clara esta concepción, es en el caso
de declaración de guerra a un Estado que hasta el momento presente ha
tenido alianza con Roma. El fundamento de la alianza originaria era
la comunión nacional de los latinos, y esta alianza no dependía de la
aprobación de la ciudadanía romana; pero quien resolvía acerca de si
los palestrinos o los tusculanos habían violado esa alianza, y por
tanto, si se debía o no declararles la guerra, era la ciudadanía romana
a propuesta del magistrado y a reserva de que el Senado confirmara
el acuerdo. La legislación de los Comicios, tanto en cuanto a las
relaciones privadas, las cuales siguieron encomendadas a las curias aun
en los tiempos posteriores, como en cuanto a las cuestiones propiamente
políticas, tenía lugar en todo caso por vía de leyes excepcionales, o
sea por vía de _privilegium_.
Si bien es verdad que estos privilegios eran tan antiguos como Roma,
lo es también que cuando comenzó a regir el sistema republicano y
las limitaciones que a consecuencia del mismo se impusieron a la
magistratura, vino por un lado a reducirse y por otro a ensancharse el
círculo de los actos que debían realizar los magistrados mismos con la
intervención o cooperación de los Comicios.
Las restricciones de ese círculo fueron debidas a la separación que se
hizo entre el poder religioso y el poder civil: al primero le quedaron
reservados, como hemos visto, los actos privados referentes al orden de
las familias, esencialmente la adrogación y el testamento, habiéndose
trasladado al pontífice supremo el derecho de iniciativa para realizar
estos actos, que hasta ahora había correspondido al rey; y la reunión
de la ciudadanía por curias, que dejó de tener vigencia desde ahora
para las votaciones de carácter político, siguió siendo la competente
para aprobar las proposiciones relativas a los dichos asuntos
privados. En la comunidad patricia, esa intervención de la ciudadanía
en la adrogación y el testamento era un verdadero acto legislativo; en
la patricio-plebeya dejó de serlo.
Pero, por otro lado, la competencia de los Comicios políticos de
la época republicana se ensanchó de un modo esencial y necesario.
En efecto, la realización de aquellos actos públicos que si bien
correspondían a la competencia primitiva de los magistrados, sin
embargo, a ninguna magistratura ordinaria fueron encomendados durante
la República, tenía que verificarse por medio de un mandato o
comisión de índole extraordinaria, mandato que solo podía confiarse
con el consentimiento de los Comicios, igual si se le daba a un
magistrado ordinario, que si los mismos Comicios nombraban al efecto
un magistrado especial, que es lo que regularmente acontecía en los
tiempos posteriores. A esta clase de actos pertenecían singularmente la
presentación de querellas o demandas capitales contra los ciudadanos
por delito de traición a la patria (pág. 315), el cumplimiento de la
más elevada de todas las promesas de la comunidad, es decir, de la
primavera sagrada (pág. 372) y la entrega gratuita de terrenos comunes
por vía de asignación o de colonización (pág. 461).
También formaban parte de este círculo las alteraciones que se
introdujeran en el orden vigente de la comunidad por medio de leyes
especiales. La eternidad de dicho orden vigente era, si se quiere,
un ideal o una ficción, un ideal o una ficción de los cuales podía
en cierto sentido prescindirse desde luego, aun desde el punto de
vista teórico, puesto que se admitían excepciones al mismo en casos
particulares. Las exigencias de la vida práctica, y al propio tiempo la
tendencia, mayor cada vez, a considerar la asamblea de los ciudadanos
como la depositaria de la soberanía de la comunidad, fueron poco
a poco ensanchando el horizonte de la competencia legislativa de
los Comicios; y así, aun cuando continuó considerándose imposible
transformar el orden jurídico de una manera general y fundamental, en
cambio, se estimaba perfectamente factible introducir en él, por el
procedimiento dicho, toda clase de innovaciones particulares. La máxima
incorporada al derecho de las Doce Tablas, según la cual, los acuerdos
que el pueblo tomase posteriormente significaban una infracción del
orden antiguo, fue no otra cosa que el reconocimiento de esta soberanía
de los Comicios, si bien en la época en que tal máxima se sentó no era
posible que se le diera ni que se comprendiese este significado que
después tuvo. Este es el sentido con que los Comicios legislaron luego
en los tiempos históricos. Ante los Comicios se llevaban las cuestiones
relativas a la concesión o privación del derecho de ciudadano, así
como a la extensión del mismo por atribución del derecho de sufragio;
facultad de aquellos era también el establecimiento y la transformación
de los cargos públicos y de los puestos de oficiales militares, el
ampliar la competencia de los magistrados ordinarios y el nombrar a
los extraordinarios; los Comicios eran asimismo los que regulaban los
derechos y las obligaciones de los ciudadanos, los que introducían
innovaciones en la obligación del servicio militar, los que creaban
nuevos impuestos, los que legislaban acerca del matrimonio y acerca
de mil otras materias. Igualmente, les correspondía de derecho toda
dispensa definitiva del cumplimiento de semejantes disposiciones, ora
con respecto a una categoría de ciudadanos, ora con relación a algún
individuo. Esta enumeración, simplemente ejemplificativa, servirá
a lo menos para que el lector comprenda cuál era el círculo de la
competencia legislativa de los Comicios en los tiempos ya avanzados de
la República, círculo que formalmente era inagotable. Los límites entre
la competencia magistrático-senatorial y la magistrático-comicial,
más bien se hallaban fijados por la costumbre que por ley o principio
alguno: puede, por ejemplo, decirse que los asuntos religiosos no
se llevaban ante los Comicios sino cuando parecía indispensable
el hacerlo así, como, por ejemplo, cuando se trataba de instituir
sacerdocios nuevos o fiestas populares permanentes. Por lo demás,
luego hemos de volver a ocuparnos de esta delimitación, al tratar de
las injerencias del Senado de los tiempos posteriores y del principado
en la competencia de los Comicios, sobre todo en cuanto respecta a la
dispensa de la ley.
El sistema romano no consentía que los Comicios tuvieran injerencia
en la esfera de la actividad señalada a los magistrados por la
Constitución, no consentía que legislaran sobre lo que los magistrados
tenían que hacer, y efectivamente nunca penetraron los Comicios en la
esfera de la actividad dicha, si se exceptúan las limitaciones que el
derecho de coacción y penal de los magistrados sufría por virtud del
derecho de provocación. Y esto que se dice es aplicable no solo a la
justicia, sino también a la administración; a pesar de que las graves
cargas que pesaron sobre los ciudadanos en materia de levas militares
y de contribuciones eran a menudo insoportables, nunca se les preguntó
a los Comicios si había tenido lugar abuso en la materia ni en qué
extensión. No puede llamarse intromisión abusiva la participación que
en el curso del tiempo hubieron de adquirir los Comicios en los más
importantes actos internacionales. Es verdad que el jefe del ejército
tenía atribuciones para celebrar por sí los tratados de paz, y en
general todos los tratados internacionales; pero debe advertirse que
estos contratos solo obligaban completamente cuando la comunidad
hubiera sabido con la anticipación debida que iban a celebrarse (pág.
499), cosa que solo podía lograrse dando intervención en ellos a los
Comicios; por tal motivo, la primera paz convenida con Cartago lo fue
bajo la reserva de que había de ser ratificada por la comunidad, y a
partir de entonces fue frecuente llevar ante los Comicios los tratados
internacionales, singularmente los de alianza. Algunos acuerdos tomados
en los Comicios de los tiempos de la agonía de la República declararon
nulas ciertas sentencias judiciales e introdujeron variaciones en
los contratos válidos relativos al patrimonio de la comunidad; pero
estos acuerdos fueron abusivos, fueron verdaderas infracciones
constitucionales.
La eficacia jurídica de los acuerdos del pueblo, ora se tratase de una
ley, ora de una sentencia dada en proceso penal, ora de la elección de
un magistrado, dependía, claro está, de que se observaran las normas
vigentes acerca del particular; pero es a menudo sumamente difícil
determinar si las antiguas normas, que también habían sido establecidas
por la ciudadanía, infringían los acuerdos del pueblo posteriores a
ellas, o si, por el contrario, tales normas eran infringidas por estos.
Claro es que la ciudadanía no tenía obligación de respetar la antigua
ley, aunque esta pretendiese ser irrevocable, pues si las particulares
personas no podían renunciar al derecho de variar de voluntad cuando lo
creyeran conveniente, tampoco podía hacer esta renuncia la comunidad.
A menudo se añadía a la ley la cláusula de su invariabilidad, cláusula
que moral y políticamente produjo efectos, sobre todo cuando toda la
ciudadanía se comprometía, mediante juramento, a respetarla; pero desde
el punto de vista jurídico, esa cláusula se consideró siempre como
nula. Por el contrario, las anteriores leyes generales no quedaban
abrogadas porque un acto posterior de los Comicios fuera contradictorio
con las mismas. Hallándose legalmente prohibido reunir en una misma
ley preceptos discrepantes, todo acuerdo del pueblo en que así se
hiciera no era válido; hallándose preceptuado legalmente un límite
mínimo de edad para adquirir cargos públicos, toda elección hecha por
los Comicios contraviniendo a este precepto era nula. Por otra parte,
el precepto legal que disponía que no pudiera darse una ley especial
en perjuicio de una persona particular, difícilmente pudo ser otra
cosa más que una advertencia política hecha a la ciudadanía para que
no abusara de su poder en este sentido. Como veremos en el capítulo
siguiente, por la constitución originaria, al Senado patricio es a
quien correspondía resolver la importantísima cuestión de límites,
forzosamente oscilantes y variables, entre los actos de los Comicios
que habían de tenerse por válidos y los no válidos. Pero el Senado
patricio, órgano esencial del sistema político primitivo, dejó de
hecho de funcionar desde los primeros tiempos de la República, y el
vacío que con ello se produjo no lo llenó ninguna otra institución.
Ninguna noticia tenemos de que hubiera disposiciones generales dadas en
este sentido; en los tiempos posteriores debió quedar a merced de los
particulares el considerar o no como nulo un acto de los Comicios y el
atenerse o no atenerse al mismo.
De lo único que sabemos algo es de las consecuencias que producían
los defectos de índole religiosa. La cláusula que constantemente iba
unida a los acuerdos del pueblo, a saber: que en tanto debían ser
válidos en cuanto no contraviniesen por su contenido a las normas
religiosas, nos indica más bien una tendencia de la legislación que
una verdadera restricción esencial impuesta a los Comicios, si bien
es cierto que esa tendencia pudo producir a veces consecuencias
prácticas, por ejemplo, en la materia de asignaciones del suelo común.
Desde el punto de vista político, lo que tenía importancia eran las
faltas (_vitia_) que pudieran cometerse en materia de auspicios, con
los cuales tenía necesidad de comenzar todo acto de los Comicios. Debe
tenerse en cuenta que el régimen político de los romanos era cosa
propia e independiente del temor a los dioses, de manera que las faltas
cometidas en materia de auspicación, aun en el caso de ser comprobadas
por los correspondientes sacerdotes, si bien alguna vez pudieron quizá
inducir al Senado patricio a negar su confirmación a los acuerdos o
actos de los Comicios, en los tiempos históricos eran faltas que no
producían consecuencias jurídicas. Las leyes hechas de esta manera
defectuosa y los magistrados elegidos de este modo defectuoso eran,
con todo, leyes válidas y magistrados verdaderos, aunque había una
obligación de conciencia de abolir semejantes acuerdos, porque la ley
cesaba en sus efectos y el magistrado era retirado de su cargo. En los
últimos tiempos de la República, el Senado vindicó para sí el derecho
de quitar fuerza a las leyes que tuvieran defectos de esta índole, pero
lo hizo atribuyéndose facultades que no le correspondían e injiriéndose
abusivamente en el campo de la legislación.
La posición que en el Estado romano ocupaban los Comicios era de índole
predominantemente formal. En un principio no tenían más derecho frente
a la magistratura que el de impedir a esta la realización de ciertos
actos, y si posteriormente adquirió la ciudadanía facultad de obrar
libremente en materia de causas criminales y en la de elecciones, en
lo que a la ley se refiere nunca tuvieron los Comicios, en realidad,
más que el veto. Hallábanse los mismos bajo la tutela del Senado: en
los primeros tiempos de la República, de derecho; en los tiempos más
avanzados de esta, de hecho. Cuando el gobierno de los Comicios por el
Senado comenzó a vacilar, aquellos se convirtieron, regularmente, en un
instrumento involuntario de los hombres de partido que los convocaban,
y muy a menudo en una simple palanca del interés y medro personal de
los ciudadanos muy influyentes. Su competencia era en un principio
limitada, es verdad, pero era efectiva, por cuanto en la materia de
organización de las familias, en el ejercicio del derecho de indulto,
en la declaración de la guerra contra las comunidades vecinas, la
determinación espontánea tomada por los ciudadanos particulares podía
ser lo que diera el impulso, y lo dio muchas veces; en cambio, a medida
que se fue dando por la ley mayor extensión a la competencia de los
Comicios, puede decirse que los acuerdos tomados por la ciudadanía
romana fueron dejando de ser la expresión efectiva de la voluntad de
esta, siendo de advertir también, por lo característico que es para el
caso, que era tan raro el que una proposición presentada a los Comicios
fuese rechazada, como puede serlo en el moderno Estado constitucional
el que un monarca se niegue a ejecutar una ley votada en Cortes. La
primitiva asamblea, proporcionada a un régimen monárquico rigurosamente
unitario y a las estrechas relaciones de un Estado que no tenía más
territorio que la ciudad, parecía en la Roma de los tiempos históricos
como un órgano originario oscurecido por la marcha de la evolución,
órgano cuya función, cuando no era nominal y dependiente de accidentes
o eventualidades políticas, se ejercitaba algunas veces en beneficio
de la comunidad, pero más frecuentemente en perjuicio de la misma, y
cuya situación favorable y de preeminencia no tuvo poder bastante para
conferir a la ciudadanía el gobierno del Estado.
Los Comicios no fueron legalmente abolidos cuando lo fue la República,
pero ya no se hizo uso de ellos. El procedimiento penal de la
provocación desapareció en lo esencial con la organización dada por
Sila a los tribunales. Al comenzar el reinado de Tiberio, la elección
de los magistrados pasó de los Comicios al Senado. Por largo tiempo
continuó todavía reconociéndose en los Comicios la facultad de
legislar; en las leyes sobre el matrimonio y sobre impuestos dadas
por Augusto, la ciudadanía tuvo alguna independencia, al menos para
desaprobar, y hasta los tiempos del emperador Nerva puede demostrarse
que los Comicios legislaron; todavía más: como al cambiarse las
personas que ocupaban el poder soberano en la época del principado,
esto es, al suceder unos príncipes a otros, se interrogaba al pueblo
acerca de la sucesión, y esta interrogación era más bien un acto de
carácter legislativo que un acto de carácter electoral, es posible que
el sistema de los Comicios legislativos continuara en vigor legalmente,
para este fin, por mucho tiempo. De hecho, no obstante, desde los
comienzos del principado, en quien residió el poder legislativo fue en
el Senado.