De la ciudadanía hemos tratado en el libro primero. En los más
antiguos tiempos protohistóricos, estaba formada esta por la
totalidad de los miembros de las familias, por los patricios, y en
los tiempos históricos, por la totalidad de estos patricios y por
los miembros de la comunidad salidos de la clientela, o sea los
plebeyos. En esta última época no había una colectividad que fuese
peculiar, políticamente hablando, de los patricios; pero sí había una
colectividad peculiar de los plebeyos, colectividad que no era la
ciudadanía, aun cuando funcionaba en muchos respectos con derechos
iguales a esta.
Una cierta intervención general de la ciudadanía en los negocios
públicos la tenemos en la prohibición general existente de ejecutar los
mismos en lugar privado; esta limitación, cuya importancia política y
moral no puede ser bastante encarecida, fue siempre una traba impuesta
al ejercicio de la actividad de los magistrados cuando la misma se
relacionaba con los particulares; fue una traba, singularmente en
lo relativo a la administración de justicia y a la leva. Por regla
general, el magistrado realizaba sus actos como tal ante el público
(_in conventione_ o _contione_), y en lo tanto sin formalidades; sin
embargo, también acontecía, sobre todo en los actos sacrales de los
más antiguos tiempos y en la subasta, que la ciudadanía asistiera a un
acto público organizada conforme a las divisiones en curias o centurias
de que constaba. De esta manera se llevó a cabo la inauguración del
sacerdote-rey y la de los demás altos sacerdotes de la comunidad, y de
la misma manera se cerraba el censo con la solemnidad del sacrificio
expiatorio.
La intervención efectiva de la ciudadanía en la celebración de un
acto público, intervención que implicaba que todos los ciudadanos
que participasen en dicho acto manifestaran su voluntad tocante al
asunto, presuponía forzosamente la congregación de los mismos según
la organización que por la Constitución les correspondía, esto es,
por medio de los _comitia_, cuyas formas quedan expuestas en el libro
primero. La base de organización de los Comicios era doble, civil y
militar: en cuanto todo ciudadano era al propio tiempo que ciudadano
un individuo obligado a la defensa de la patria, la ciudadanía podía
congregarse, o atendiendo a su organización civil, esto es, bien por
curias ordenadas por familias, bien por tribus, para cuya formación se
atendía principalmente al domicilio de los ciudadanos, o atendiendo
a la organización militar, es decir, a la división de la misma en
centurias. En la ciudadanía patricio-plebeya, la reunión por curias se
conservó vigente para entender en ciertos asuntos privados tocantes
a las relaciones de familia, pero la dirección de la asamblea le
fue encomendada al sumo pontífice (pág. 51); por tanto, aquellos
actos, para los que habían de ponerse de acuerdo el magistrado y la
ciudadanía, ya en la época republicana no podían ser confirmados por
las curias. Los Comicios propiamente políticos de esta época se
congregaban o por tribus o por centurias. La plebe, que como tal no
era un organismo compuesto de individuos obligados al servicio de las
armas, se congregaba como _concilium_, en un principio por curias y
más tarde por tribus. Los Comicios organizados militarmente duraban
más tiempo y tenían mayores formalidades que los de la organización
civil, pero también eran más principales y aristocráticos. Al tratar
de la competencia se indicará que había una serie de acuerdos que no
podían ser tomados más que en esta forma militar; pero, en cambio,
también se hallaba prescrita la forma civil para otros actos. Al
menos en los tiempos de que ya tenemos bastantes noticias, no existía
una determinación y delimitación general de las facultades de estas
diversas formas de Comicios, y lo mismo hay que decir de estos con
relación al _concilium_ de los plebeyos en la época posterior a
la lucha de clases. Cuando las costumbres o alguna ley especial
no dispusieran otra cosa, la ciudadanía podía ser interrogada en
cualquiera de las tres formas.
Es también aplicable a la materia de que ahora se trata, la regla
según la cual toda acción de la comunidad era un acto ejecutado por
la magistratura. Las acciones de que aquí nos ocupamos las ejecutaba
también un magistrado, pero esa ejecución no tenía lugar hasta después
de haber obtenido el consentimiento de la ciudadanía. La convocación
de esta para semejante fin fue, sin duda alguna, un derecho del rey en
la organización patricia. En la organización patricio-plebeya, si se
prescinde de la asamblea reunida por curias, la cual en esta época no
era competente sino para conocer de asuntos privados y funcionaba bajo
la dirección del pontífice supremo, la convocación de la ciudadanía
era una facultad que correspondía a la magistratura suprema, esto
es, al cónsul, al interrex, al dictador y al pretor, y también a los
magistrados excepcionales revestidos de poder constituyente, fuese cual
fuese la forma en que la ciudadanía se congregase. A los censores, a
los ediles curules y al pontífice máximo les estaba permitido, por
excepción, convocar los Comicios inferiores para entender de las multas
e indemnizaciones graves por esos magistrados impuestas. El derecho de
convocar la plebe correspondía al tribuno del pueblo por analogía con
los cónsules, y a los ediles plebeyos por analogía con los curules.
Todos los demás magistrados, de igual manera que los promagistrados,
carecían del derecho de convocar en su propio nombre la ciudadanía;
pero, con respecto al procedimiento penal, se permitía convocarla
por representación, puesto que podían congregar la ciudadanía para
este fin el cuestor en virtud de una orden de un magistrado supremo,
y el tribuno del pueblo por mediación de un magistrado supremo de la
comunidad.
Las modalidades de la convocación de la ciudadanía y de la plebe y las
de la adopción de acuerdos por parte de una y otra vamos a estudiarlas
todas reunidas, exponiendo las particularidades propias de cada forma,
hasta donde quepa hacerlas objeto de nuestro examen, según vayamos
haciéndonos cargo de cada una de las etapas de dichas convocación y
toma de acuerdos.
La convocatoria de la ciudadanía se iniciaba siempre publicando el
magistrado el objeto y el día de la reunión.
Tocante al objeto, en los casos en que la ciudadanía hubiera de
congregarse para elecciones o para funcionar como tribunal, bastaba con
una publicación general de las proposiciones que se tenía intención
de hacer a los Comicios. Cuando se tratara de formar leyes, en los
tiempos históricos era preciso presentar al público el proyecto de ley
en su tenor literal, escrito; después de presentado, no se permitían
variaciones en el mismo. En los últimos tiempos de la República se
hallaba prescrito, además, que se depositara una copia del proyecto en
el archivo de la comunidad.
En el sistema antiguo, no hubo día fijo señalado para la celebración
de los Comicios más que para los Comicios por curias, los cuales se
reunían todos los años el 24 de marzo y el 24 de mayo, singularmente
para la ratificación de los testamentos. En los tiempos posteriores, el
magistrado señalaba a su arbitrio el día en que habían de congregarse
los ciudadanos; solo quedaban exceptuados como inhábiles para este
acto, por un lado, los días fijos de reunión de los tribunales (_dies
fasti_), y por otro, los días de fiesta, ya estuvieran fijados en el
calendario (_dies nefasti_), ya los hubiera determinado la magistratura
por modo ordinario o extraordinario; además, en los tiempos posteriores
de la República, los primeros días de las semanas de mercado que en
el curso del año tenían ocho días. Entre el día de la publicación
de la convocatoria y el de la reunión de la ciudadanía, habían de
transcurrir, al menos, tres de aquellas semanas (_trinum nundinum_),
computando en ellas los dos días dichos; pero si hubiera peligro en el
retardo, los magistrados se hacían con frecuencia dispensar de guardar
este plazo, o se dispensaban ellos mismos. -- La reunión se celebraba
de día, y comenzaba, por regla general, al salir el sol; ni antes de
que este saliera ni después de ponerse podían funcionar los Comicios.
Por lo que al lugar se refiere, la ciudadanía no podía congregarse
sino a cielo descubierto y dentro de los límites a donde alcanzase
el régimen o jurisdicción de la ciudad (pág. 163). En los primeros
tiempos de la República se intentó tener una asamblea de ciudadanos
en el campo militar, pero inmediatamente fue prohibida; en la agonía
de la República, Pompeyo comenzó a congregar los Comicios centuriados
en el suelo macedónico, pero este fue un hecho totalmente aislado.
Especialmente la asamblea civil de las curias siempre tuvo lugar
dentro del recinto murado, por regla general en el mercado, en el
sitio denominado por eso _comitium_, mientras que la asamblea militar
de las centurias se verificaba fuera del recinto murado, pero dentro
de la primer piedra miliaria, regularmente en el campo de Marte. La
asamblea de las tribus, tratada con menos rigor que las anteriores,
tanto la congregación de la ciudadanía por tribus como el _concilium_
de la plebe, podía celebrarse lo mismo dentro que fuera de la muralla,
con tal que se verificase en el ámbito donde alcanzaba el régimen de
la ciudad; por regla general, se realizaba en los primeros tiempos en
el patio del templo de Júpiter capitolino, y posteriormente, cuando
se trataba de hacer leyes, en el _Forum_, y cuando de elecciones, en
el campo de Marte, donde en tiempo de Augusto se estableció una plaza
especial de votaciones (_saepta Juliae_), junto al edificio en que se
pagaba a los soldados (_diribitorium_).
Tocante a la discusión preparatoria, eran distintas las reglas que
regían, según que se tratase de una elección, de un proceso o de
un proyecto de ley. En materia de elecciones, parece haber sido
prohibidas, ya por la costumbre, ya por la ley, las discusiones
preparatorias bajo la presidencia de los magistrados; la adquisición
de los puestos públicos, regida por la costumbre y enérgicamente
desarrollada, parece que era asunto entregado puramente a la actividad
particular. Por el contrario, cuando los Comicios funcionaban como
tribunal, se hallaba legalmente prescrita, conforme se ha dicho
(página 392), la discusión preliminar o preparatoria del asunto en
tres plazos, ante la comunidad y por el magistrado que hubiera dado
el fallo en primera instancia. Tratándose de proyectos de ley, no era
necesario, pero sí permitido y corriente, el que quien presentara
la proposición hiciera sobre el particular, cuando por lo demás se
lo permitiese el magistrado autorizado para llevar la voz pública,
cuantas manifestaciones le parecieran oportunas, a fin de persuadir
(_suasiones_) a la ciudadanía o disuadirla (_dissuasiones_); también se
permitía libremente por el magistrado a los particulares que hicieran
uso de la palabra acerca del asunto. Estas discusiones preparatorias se
tenían siempre ante la comunidad no organizada, por regla general no en
el mismo día de la votación, y la mayor parte de las veces en el campo
de Marte, donde estaba la plaza que regularmente se aprovechaba para
hacer uso de la palabra (_rostra_), a bastante distancia de los sitios
habituales para las votaciones.
La mañana del día anunciado para la votación, los heraldos convocaban
a la ciudadanía para que concurriera al lugar que hubiere señalado el
magistrado para verificar aquella.
Al mismo tiempo que se hacía la convocatoria de la comunidad toda, el
magistrado que dirigía los Comicios invocaba el beneplácito de los
dioses por medio de la auspicación (pág. 370). En las reuniones de
la plebe, este requisito no existía. Pero también podía la divinidad
oponerse a la celebración del acto aun después de haber sido contestada
la interrogación, y en caso de que no hubiere tenido lugar esta, en
cualquier momento de la discusión, debiéndose interrumpir el acto
cuando tal cosa acaeciere. Por esta causa se acostumbraba consultar a
los augures para toda asamblea.
El magistrado dirigía la votación sentándose en una tribuna elevada, en
la cual tomaban igualmente asiento sus colegas y los altos magistrados
en general, cuando se hallaran presentes. Después de la plegaria
correspondiente, dirigía el magistrado dicho a los ciudadanos que tenía
delante de sí la pregunta que habían de resolver. Luego determinaba,
a lo menos en las asambleas por tribus, mediante la suerte, en qué
división o grupo había de ejercitar su derecho de sufragio por aquella
vez el ciudadano de cualquiera ciudad de la confederación latina que
se hallara presente y tuviera derecho de votar, pero que no pertenecía
a tribu ninguna (pág. 107). En seguida indicaba que la ciudadanía,
que hasta el presente había permanecido desorganizada, se organizase
en las divisiones o grupos votantes, yendo cada individuo a la que le
correspondiera, lo cual se hacía con arreglo a las varias formas de los
Comicios.
Las divisiones o grupos votantes daban su voto simultáneamente en los
Comicios organizados civilmente, y sucesivamente en los organizados
militarmente. Lo mismo que las treinta curias votaban simultáneamente,
simultáneamente votaban también las tribus, cuyo número se aumentó
con el tiempo, desde veintiuna a treinta y cinco. Por el contrario,
las centurias votaban por el orden que imponía su organización,
y como el orden de la centuriación sufrió cambios (págs. 61 y
sigs.), hubo también de sufrirlos el orden de las votaciones. En el
sistema originario del sufragio, votaban primero las centurias de
caballeros, divididas en dos miembros: en un principio eran llamadas,
probablemente, primero las seis centurias patricias y luego las doce
plebeyas; posteriormente sucedió lo contrario, o sea votar primero
las plebeyas y luego las patricias. Después seguían las centurias de
los soldados de a pie, divididas en cinco miembros, el primero de los
cuales comprendía las 81 centurias de los perfectamente armados, y los
cuatro siguientes, las 94 divisiones votantes restantes, debiendo
tenerse en cuenta, sin embargo, que si con los votos de los miembros
primeros se lograba mayoría, los de los siguientes dejaban de emitirse.
Posteriormente, la organización del sufragio se modificó, según queda
dicho (pág. 62-63), sobre todo por haberse reducido la primera clase
de los soldados de infantería de 81 a 70 votos, y haberse aumentado,
en cambio, los de las cuatro categorías inferiores desde 94 a 105.
Siguió vigente el sistema de la votación de los siete miembros, pero
modificado, en cuanto que la prioridad en la emisión del voto dejó de
pertenecer a las centurias de caballeros y se concedió, en cambio, a
una de las 70 centurias de la primera clase de votantes de infantería,
elegida en todo caso por suerte (_centuria praerogativa_), y las doce
centurias plebeyas de caballeros, que antes tenían prioridad en el
voto, fueron llamadas ahora a votar en segundo término, juntamente
con las otras 69 de la primera clase, siguiendo después las seis
centurias patricias de caballeros, y tras estas los últimos cuatro
miembros votantes. De esta manera se logró privar a los caballeros
del importante derecho preferente de sufragio que anteriormente
tenían, y, por otra parte, pudo conseguirse que todo el mundo votase
efectivamente, lo que antes de esta reforma no sucedía. En efecto,
mientras antes se podía obtener la mayoría de los votos con solo que
votasen las centurias de caballeros y el primer miembro o clase de
los soldados de a pie, siendo inútiles ya los votos de los miembros
inferiores de estos, ahora no tenían más remedio que votar los miembros
últimos de infantería, porque entre el primero de estos y las centurias
de caballeros no componían más que 88 votos de los 193.
La emisión del voto, durante la cual estaba prohibida toda discusión,
se verificaba contestando sencillamente _sí_ o _no_ a la pregunta,
y esto, tanto cuando se trataba de hacer una ley como cuando se
trataba de un proceso, es decir, en los Comicios primitivos. Lo mismo
puede decirse con respecto a las elecciones que empezaron a hacerse
posteriormente en los Comicios, al menos mientras el magistrado tuvo
facultades para hacer propuestas sobre el particular; del procedimiento
electoral que más tarde se empleó, y en el que a los ciudadanos
votantes les correspondía el derecho de iniciativa, trataremos después,
en el capítulo dedicado a estudiar la competencia de los Comicios. En
cuanto a la forma, verificábase la votación de manera que cada una de
las divisiones votantes se hallaba encerrada en un espacio limitado,
de donde salía el individuo que iba a dar el voto; al salir de allí,
contestaba verbalmente a la pregunta que le hacía el «interrogador»
(_rogator_) puesto por el magistrado a la división, el cual la
consignaba en la tabla de votar. En el curso del último siglo de la
República comenzó a hacerse uso del voto escrito en vez del oral, hasta
que por fin la antigua forma cayó en desuso. Para el procedimiento
escrito, se colocaba a la salida del lugar de la votación una urna
(_cista_), en la cual depositaba el votante la tabla con su sufragio
(_tabella_), y el resultado de la elección hecha por las divisiones
se averiguaba contando el número de tablas. Los romanos no conocieron
un _mínimum_ de votos en las votaciones comiciales; los votantes que
en cada caso se hallaran presentes representaban siempre para aquel
momento y para lo sucesivo a toda la ciudadanía. En las ocasiones en
que podía darse mayoría relativa, cosa que solo era factible en las
elecciones de los Comicios de tiempos posteriores, con ella bastaba
para que valiera el voto de la división votante.
El resultado obtenido dentro de cada división era comunicado al
magistrado presidente, y si todas las divisiones votantes lo
acordaban, el presidente publicaba ese resultado. Para el resultado
total se requería la mayoría absoluta de los votos de las divisiones.
En los Comicios celebrados para formar las leyes y fallar procesos, el
magistrado estaba absolutamente obligado a hacer la publicación dicha,
como igualmente también en general en los Comicios electorales, si
bien aquí, cuando se celebraban elecciones con derecho de iniciativa
de la ciudadanía, el magistrado reclamó a menudo con buen éxito en los
primeros tiempos el derecho de diferir la publicación del resultado.
Cuando no se lograba mayoría, o por cualquier otro motivo el acto no
llegaba al fin, se consideraba como nulo y no se continuaba en otro día
posterior, aunque sí podía repetirse en determinadas circunstancias.
Todo el acto de que se trata estaba penetrado y dominado por la
idea de que la asamblea de los ciudadanos tenía que intervenir
imprescindiblemente en la averiguación de la voluntad de la comunidad;
pero que si esto era legalmente necesario, había que hacer en
realidad de ello el menor uso posible. En general, se prohibía toda
discusión y toda participación de los ciudadanos en la dirección de
dicho acto. Tanto los Comicios como el Senado, que eran instituciones
correlativas, estribaban y tenían por base la interrogación hecha a
los particulares ciudadanos y la obtención de una mayoría; pero en la
manera de contestar a la pregunta del magistrado había entre uno y
otra una oposición marcadísima, pues mientras el ciudadano simple solo
podía contestar _sí_ o _no_ en los Comicios, el senador contestaba
fundamentando su opinión.
Aparte de la publicación que en el mismo acto hacía del resultado de
este el magistrado que lo presidía, era frecuente que se ordenara en
casos especiales una publicación de los acuerdos del pueblo para
perpetuar su memoria; pero en general, cuando comenzó a hacerse uso
de este medio fue en los últimos tiempos de la República, por César.
La República romana no se cuidó de arbitrar recurso alguno para hacer
constar las leyes vigentes, y aun la actividad de los particulares solo
de un modo imperfecto se cuidó de llenar esta laguna. En los tiempos
del principado es cuando por vez primera se sintió, al menos en alguna
manera, esta necesidad.