Las relaciones que la comunidad romana mantuvo con los Estados
efectivamente independientes, con Cervetere y Capua en los más antiguos
tiempos, con Cartago y Macedonia posteriormente, con la libre Germania
y con el Estado de los Parthos en la época del principado, no fueron
legalmente más allá de lo que suponía la regla que se seguía como norma
de conducta con las comarcas extrañas, a saber: considerarlas carentes
de derecho y fuera de él; carencia de derecho cuya expresión más
rigurosa representaba el primitivo principio jurídico, según el cual,
con las comunidades etruscas no era legalmente posible la celebración
de tratados que durasen eternamente, no habiendo en realidad más que
suspensión, por largo tiempo, de las hostilidades. Esta carencia de
derecho no sufrió más que una limitación con respecto a los especiales
tratados sobre el derecho de la guerra, a los principios relativos a
las embajadas y a la suspensión de hostilidades. Los tratados eternos
de alianza que dieron origen a que dentro de la confederación nacional
de las ciudades del Lacio se desarrollara Roma, y a los cuales fue
debido en tesis general que la ciudad de Roma llegara a convertirse con
el tiempo en el Reino romano, no eran tratados internacionales más que
de nombre, por cuanto con Roma no se contrataba en casos tales sino por
medio de pactos, que además de ser eternos, implicaran jurídicamente
la dependencia y subordinación de la otra parte contratante; por
tanto, todo Estado que contratase con Roma, por el hecho mismo de
celebrar este tratado, renunciaba al derecho de contratar libremente
con otros Estados y se imponía limitaciones a su derecho de hacer la
guerra. Por tal motivo, estos tratados han sido estudiados en el libro
primero de la presente obra, al ocuparnos de la evolución del Reino
romano. En Roma, pues, no hubo un verdadero derecho internacional en el
sentido que damos actualmente a estos términos, o sea como conjunto de
vínculos permanentes, relativos a otras materias que no sean la guerra,
y establecidos entre los Estados que legalmente disfrutan de igual
soberanía. Al tratar aquí de las relaciones de la magistratura romana
con el extranjero, no damos a la palabra «extranjero» su significación
histórica, como conjunto de Estados independientes de Roma desde el
punto de vista político, sino que le damos la significación que se
le daba en el derecho público, como conjunto de territorios que no
pertenecían a la propiedad de la comunidad romana ni a la de los
particulares; debiendo ahora averiguar en qué forma y hasta dónde
estaban autorizados los magistrados romanos para celebrar contratos con
los poderes que en el sentido expuesto fueran extranjeros.
Así como los contratos que celebraba la comunidad no tenían que
someterse generalmente a las formalidades legales establecidas por
el derecho privado, sino que se concertaban desde un principio y
absolutamente en la misma forma que los contratos consensuales
privados, así también los tratados que celebrara la comunidad romana
con otra comunidad, ni necesitaban someterse a reglas de la índole
referida, ni en rigor eran susceptibles de regulación fija. El único
elemento regulador de semejantes tratados era la voluntad de la
comunidad contratante. Estos contratos podían ser celebrados por todo
individuo comisionado para ello, y los de importancia subordinada a
menudo lo eran por personas que no ocupaban cargo oficial alguno, y sin
formalidades. Los convenios políticos importantes solían concertarse
por los magistrados con _imperium_, de modo solemne; así, los tratados
de alianza los solía celebrar el magistrado supremo que se hallara más
cerca, y los tratados de sumisión y de paz, generalmente el jefe del
ejército que daba fin a la guerra; solo una vez, después de la primera
guerra púnica, nombraron los Comicios magistrados extraordinarios,
encargados especialmente de concertar la paz. De la intervención
del Senado en la celebración de los tratados de paz, por medio de
comisiones senatoriales agregadas al jefe del ejército, hablaremos
luego al ocuparnos del Senado.
La celebración del tratado tenía lugar de ordinario verbalmente,
por medio de interrogación y respuesta, y reduciéndose enseguida a
escritura lo convenido, igual que se acostumbraba a hacer con los
contratos privados verbales. Al tratado celebrado por el Estado se le
daba forma solemne, lo mismo que a todos los convenios que no caían
bajo el procedimiento privado y cuyo cumplimiento no tenía, por lo
tanto, más garantía que la conciencia, por medio del juramento prestado
por ambas partes (_foedus_). Cada una de las comunidades contratantes
se comprometía a observar fielmente lo pactado por medio de un acto
religioso conforme con sus usos, y para el caso de no cumplir con
lo prometido, invocaba la maldición (_execratio_) de los dioses por
quienes había jurado, para que cayera sobre la comunidad que faltase
a sus compromisos. Al fortalecer de esta manera, por medio del
juramento, el valor del pacto, cada comunidad obraba, pues, de por sí,
no obraba contractualmente, mientras que el acto a que el juramento
prestaba fuerza revestía la forma de un contrato. Solía ir seguido este
contrato de un acto público, que consistía en depositar los documentos
correspondientes en un monumento que los conservase, que en Roma era,
por regla general, el templo de la _Fides publica populi Romani_, en el
Capitolio.
Pero, como se ha advertido ya, el contrato celebrado por el Estado no
tenía fuerza jurídica sino cuando la comunidad prestara su conformidad
con el mismo. Esta conformidad es claro que iba implícita en todos
aquellos tratados celebrados por los oficiales militares y por los
jefes de ejército sin los cuales tratados no podía ejercerse mando
militar y que los usos de la guerra llevaban consigo; lo propio sucedía
cuando se tratara de contratos que no reportasen más que ventajas a
la comunidad, como, por ejemplo, los contratos de sumisión por parte
de una comunidad vencida. Por el contrario, para todos los demás
tratados había que pedir el consentimiento de la comunidad, hasta
donde fuera posible antes de la conclusión del contrato; y según los
usos romanos, ese consentimiento se daba regularmente enviando dos
sacerdotes pertenecientes al colegio de los feciales, instituido para
el comercio internacional, para que practicaran el juramento dicho.
No eran los Comicios quienes resolvían acerca de este envío, sino el
gobierno central, o sea el presidente del Senado, de acuerdo con este.
Lo cual, junto con la tendencia dominante en tiempo de la República,
de concentrar en el Senado los negocios del exterior, trajo consigo el
que, en época más adelantada, los magistrados que dirigían la guerra
se limitasen en sus negociaciones con el enemigo a ajustar convenios
militares, enviando a Roma, en cuanto fuese posible, hasta los mismos
preliminares de la paz; sin embargo, esto no pudo continuar del mismo
modo cuando el territorio se hizo más extenso, singularmente cuando
se trataba de guerras extraitálicas. La conclusión definitiva de los
tratados siempre estuvo reservada a los magistrados romanos.
Todo tratado que, sin conocimiento previo de la comunidad, celebrase
por ella el jefe del ejército, podía declararlo nulo la ciudadanía;
pero en estos casos, singularmente cuando el tratado se hubiese
concertado interviniendo formalidades religiosas, todas cuantas
personas hubiesen participado en la realización del acto, y sobre todo
el jefe del ejército que en ello hubiere intervenido, eran entregadas
al Estado con quienes se había celebrado el contrato, cual si fueran
prisioneros de guerra, como afectadas personalmente por la execración
referida.
El jefe del ejército no necesitaba el consentimiento de la ciudadanía
para emprender de hecho una guerra cuando no contraviniere con ello
a ningún tratado. Pero el magistrado no tenía por sí facultades para
romper un tratado ya formalizado, ni siquiera para asegurar que lo
había roto la otra parte contratante y considerarla en lo tanto como
enemiga, o lo que es igual, no tenía facultades para declarar la
guerra, sino que lo que tenía que hacer era remitir la proposición
correspondiente al Senado y a la ciudadanía, como más adelante veremos.
Pero en caso de ruptura pública del contrato, y sobre todo cuando las
hostilidades hubieran sido comenzadas por la otra parte, el comienzo
efectivo de la guerra podía preceder a la declaración de la misma.
Todo magistrado tenía facultades en general para el comercio
internacional, sobre todo para cuanto se refiere al envío y a
la recepción de embajadas a la comunidad; pero, al menos en los
tiempos históricos, tales facultades se hallaban restringidas por la
circunstancia de que este comercio, tanto en lo relativo al envío como
a la recepción, no podía hacerse sino en la ciudad, hasta donde esto
fuese posible, y por lo tanto, el derecho de que se trata lo ejercían
esencialmente solo los magistrados supremos que a la sazón presidieran
el Senado.