Aun cuando la exposición que hasta aquí hemos venido haciendo de las
funciones de los magistrados no se circunscribe a la ciudad de Roma,
sino que se ha hecho teniendo en cuenta toda la extensión del Estado
romano, sin embargo, la consideración del régimen del Reino como un
producto evolutivo, como un ensanchamiento del régimen de la ciudad,
ha hecho que en nuestro estudio no haya podido menos de predominar
este último punto de vista. Parece, por lo tanto, conveniente que
echemos una ojeada, en parte retrospectiva y en parte suplementaria, al
conjunto de las instituciones por que fueron administradas Italia y las
provincias.
Ya se dijo en el capítulo relativo a la estructura y organización del
Reino bajo el régimen de ciudad (página 127), que el Estado romano,
considerado en general, se componía de cierto número de comunidades
regidas por dicho régimen de ciudad y más o menos independientes,
todas las cuales se hallaban sometidas a la hegemonía y mando de Roma.
Igual independencia se concedía, en tesis general, a aquellas otras
comunidades o distritos organizados dinásticamente y que mantenían con
Roma vínculos excepcionales; solo en la época del principado, y aun
en esta época solo por excepción, se unieron esos distritos al Estado
romano, sobre todo el reino de Egipto, haciendo que la administración
monárquica, real, a que continuaron sujetos, fuera desempeñada por
magistrados romanos. Por diversos que fuesen los fundamentos políticos
en que se apoyara aquella autonomía administrativa municipal, es decir,
ya se tratara de comunidades que solo por excepción pudiesen disponer
de sí mismas por estar formadas de ciudadanos completos o plenos, ya
de otras que por el contrario solo por excepción tuvieran limitada
su autonomía administrativa, como acontecía con las que se hallaban
jurídicamente ligadas con Roma por el vínculo de la confederación,
bien en virtud del derecho latino basado en la igualdad nacional, bien
en virtud de un contrato especial celebrado por el Estado con tales
comunidades; ya se tratara de otras a las que se permitía de hecho el
ejercicio de la autonomía administrativa sin habérsela reconocido de
derecho, como sucedía con la mayor parte de las comunidades situadas en
las provincias, lo cierto es que semejante autonomía era la que formaba
siempre la base del gobierno romano. Si en la propia Roma eran la misma
cosa la autonomía de la ciudad y el régimen o gobierno del Reino, de
suerte que la magistratura, los Comicios y el Senado apenas pueden ser
mirados de otro modo que como órganos de un régimen autónomo de ciudad,
en cambio, la autonomía administrativa más o menos limitada de las
comunidades municipales de Italia y de las provincias aseguró a estas
un propio carácter, en contraposición a las autoridades del Reino.
Tantas y tan variadas formas revistió la autonomía municipal
administrativa de las comunidades del Estado romano, según las
diferentes épocas de la historia del mismo y según las distintas
localidades de que se tratara, que se hace imposible presentar un
cuadro en cierto modo completo de todas ellas. Pero tampoco aquí pueden
faltar ciertos rasgos fundamentales comunes. Por regla general, a todas
las comunidades del Reino fue aplicable la máxima de que cada ciudad
tenía sus propios magistrados y su propio Consejo de la comunidad,
así como también, al menos en la época republicana, se congregaba la
ciudadanía de todas ellas para hacer las elecciones y para legislar.
Pero quedaban fuera de tal autonomía, desde luego y sin más, toda clase
de relaciones con otros Estados que no fuesen la comunidad central
romana; Roma no permitía dentro del territorio adonde se extendía su
poder, ni que las diversas comunidades dependientes de ella celebraran
entre sí pactos íntimos, ni que entablaran ninguna clase de relaciones
jurídicas con otros Estados que no formasen parte de la unión del Reino.
A los Estados confederados latinos y a los de la confederación itálica,
los cuales eran jurídicamente iguales a los primeros, se les conservó
la autonomía militar en la época de la República, puesto que tenían
tropas propias mandadas por oficiales propios, y estas eran destinadas
por el poder central como expediciones agregadas al ejército romano
de ciudadanos. Esta situación de cosas fue abolida cuando se hizo
extensivo a toda Italia el derecho personal romano. A las comunidades
extraitálicas no se les concedió, salvo contadas excepciones, esta
limitada autonomía militar; pero los jefes de tales comunidades podían,
en caso de necesidad, llamar a las armas a la ciudadanía, y entonces el
que mandaba a esta debía tener iguales derechos que el tribuno militar
de Roma.
La jurisdicción fue siempre una materia que perteneció a la autonomía
municipal, limitada, sin embargo, la mayor parte de las veces, por la
injerencia del magistrado supremo en la materia de tutelas; pero a las
comunidades de ciudadanos les fueron aplicadas desde bien pronto las
restricciones que más atrás (pág. 408) quedan expuestas, y a las de
no ciudadanos se les privó de jurisdicción municipal para conocer en
aquellos asuntos judiciales en que eran parte ciudadanos romanos.
El derecho penal estuvo también confiado durante la República a las
comunidades dependientes de Roma, sin más limitaciones que la de que
los delitos que se dirigían inmediatamente contra el Estado romano
no quedaban sometidos, como se comprende bien, a la competencia
municipal, sino que, por el contrario, eran castigados por Roma, la
mayor parte de las veces por la vía administrativa. Todo lo demás,
por ejemplo, los procesos por homicidio y por corrupción electoral,
quedaban encomendados al conocimiento de las autoridades propias de
las comunidades, al punto de que en las que se componían de ciudadanos
completos, de semejantes delitos entendía la jurisdicción municipal,
aun cuando sus autores fueran ciudadanos romanos. Es, sin embargo,
por lo menos dudoso que en la época del principado ejercieran los
órganos de los municipios itálicos otras funciones que funciones
meramente auxiliares en la administración de la justicia penal; lo
que sí puede asegurarse es que entonces se extendió a Italia, primero
con el carácter de concurrente con otras, según parece, y luego con
el de verdadera competencia reconocida, no solamente la jurisdicción
imperial, que nominalmente ejercía el emperador de un modo inmediato,
pero que en realidad quien la ejercía eran los funcionarios de su
guardia y los de su corte, sino también la jurisdicción del prefecto
de la ciudad, de manera que hasta la centésima piedra miliaria ejercía
sus funciones el prefecto de la ciudad, y de allí en adelante entraba
la jurisdicción inmediata en materia de justicia criminal.
Los asuntos sacrales se hallaban en toda comunidad municipal
encomendados desde luego a las autoridades de la misma; estas eran las
que designaban los dioses de cada comunidad, las que nombraban sus
sacerdotes y las que organizaban el culto divino así bajo su aspecto
financiero como bajo el administrativo. Los funcionarios del Reino de
Roma no tenían aquí más intervención que la que les correspondía en
virtud del derecho general de vigilancia e inspección, que ejercían
principalmente en forma prohibitiva.
Lo más importante de todo era la autonomía en la administración del
propio patrimonio, la explotación de los bienes de la comunidad
(_vectigalia_) y la dirección de la caja común. Los bienes comunales
se aplicaban principalmente así a la Hacienda municipal como a la
del Reino, y a la administración de los mismos pertenecía la materia
de edificaciones urbanas y en buena parte también lo relativo al
establecimiento y preparación de diversiones populares. Aun cuando
la administración municipal estaba de derecho sometida en Italia a
la vigilancia y fiscalización de los cónsules y del Senado, y en las
provincias a la fiscalización y vigilancia de los gobernadores, la
gestión de los asuntos estaba, sin embargo, encomendada de hecho al
Consejo y a los funcionarios de la comunidad; y como esto contribuyó
esencialmente, a no dudarlo, a la exaltación del patriotismo municipal,
a menudo excéntrico y mal entendido, en este campo es también donde
se manifestaron de un modo principal los males y los peligros de la
economía municipal insuficientemente intervenida e inspeccionada,
y como contragolpe de este abuso hubo de comenzar a limitarse la
autonomía de las ciudades por medio de funcionarios locales nombrados
por el emperador. Desde Trajano en adelante encontramos curadores
encargados de vigilar e inspeccionar la administración del patrimonio
de las ciudades más importantes, nombrados por el emperador de entre
los individuos ilustres que no pertenecían a la ciudadanía, y los
encontramos principal, aunque no exclusivamente, en Italia, donde la
vigilancia de los cónsules era más laxa que la de los gobernadores en
las provincias.
A pesar de las muchas señales de su próximo fin; a pesar de la
despoblación, que iba creciendo más cada día (pág. 460), y del
retroceso visible de la educación y de la vida toda, hechos debidos
en primer término a la decadencia de la corrección doméstica y del
espíritu y fortaleza guerreros, igualmente que a la apatía política
engendrada por la Monarquía, a pesar de todo, la unión de las ciudades
itálicas, considerada en globo, continuó existiendo hasta fines
del siglo II de J. C.; la guerra y la peste que hubo en tiempo del
emperador Marco fue lo que puso de manifiesto e hizo visible el ocaso,
el cual fue acentuándose más y más cada día, hasta que, al concluir el
siglo III, se consumó la completa ruina y la total descomposición de la
prosperidad itálica y de la itálica civilización.
La especial situación en que Italia se hallaba colocada tenía, ante
todo, un origen militar. En los tiempos anteriores a Sila, Italia,
incluyendo en ella las Galias hasta los Alpes, formaba el distrito
encomendado al mando militar de los cónsules, a no ser que por
excepción se destinara a estos a otro mando militar; pero los cónsules
solían distribuirse entre sí de común acuerdo ese mando militar de
Italia. Desde Sila en adelante, y bajo el principado, Italia fue
excluida del mando militar, primeramente hasta los ríos Macra y
Rubicón, y después, en tiempo de César, hasta los límites de los Alpes;
con lo que la extensión del poder militar, que en los antiguos tiempos
de la República solo se aplicaba a la ciudad de Roma y a sus arrabales
dentro de la primer piedra miliaria, se hizo de esta manera extensiva a
toda la Península. -- La consecuencia que de aquí resultaba, a saber:
que en Italia no podía haber tropas dentro de la extensión dicha, fue
aplicada en lo esencial al ejército propiamente tal, a las legiones
y a los auxilios de las mismas; solo se hicieron excepciones a esta
regla en favor de la guardia imperial (pág. 336 y 351), en favor de
las cohortes pertenecientes a la misma y puestas al servicio del
prefecto de la ciudad (pág. 400), en favor de la brigada de incendios
de la capital, organizada militarmente (pág. 351), y en favor de
las dos estaciones centrales de la flota del Mediterráneo, Miseno y
Rávena (pág. 336 y 351). Para el servicio interior de seguridad se
establecieron dentro de Italia, y solo en los primeros tiempos del
principado, porque aún continuaban los efectos de la guerra civil,
pequeños puestos militares, que se intentaron por lo menos resucitar
en los instantes en que se descomponía la organización política, al
concluir la dinastía de los Severos.
Más importante todavía que el privilegio que tenía Italia de hallarse
libre de tropas, privilegio que de derecho solo a ella le correspondía,
pero que de hecho gozaron desde el fin de la dinastía de los Julios
todas las provincias sometidas al gobierno inmediato del emperador,
más importante, decimos, que este privilegio, fue el de la exención de
impuestos al suelo itálico. El impuesto, así el de la época republicana
como el de la del Imperio, impuesto que no debe confundirse con
la contribución antigua (pág. 469), era esencialmente, según la
concepción romana, la renta que pertenecía al dueño del terreno a
cambio del aprovechamiento del mismo; por lo tanto, cuando el suelo
romano se hallaba en propiedad privada, estaba libre del impuesto,
y cuando pertenecía a la comunidad, el tenedor de la tierra tenía
que pagarlo. Ahora bien; como ya se ha dicho más atrás (pág. 461),
durante el curso de la evolución republicana, el suelo itálico era
esencialmente de propiedad privada; mientras que, por el contrario,
en las posesiones ultramarinas de Roma -- exceptuando tan solo los
territorios pertenecientes a los Estados que, siendo legalmente
soberanos, solo mantenían relaciones de confederación con Roma -- no
solamente el suelo era considerado como de propiedad de la comunidad
romana, sino que también esta última se juzgaba como inalienable, de
manera que en esos terrenos no podía originarse propiedad privada,
y, por lo tanto, la tierra estaba, y continuó estando, sometida a la
obligación del impuesto. No nos es posible dar ahora cuenta detallada
de las modalidades de este sistema, ni de las excepciones que el mismo
experimentaba; diremos únicamente que en los tiempos últimos de la
República y en los del principado, la situación privilegiada en que
Italia estaba con respecto a las provincias estribaba, ante todo, en
esta exención del impuesto territorial.
Funcionaban como autoridades a quienes correspondía la vigilancia
e inspección sobre Italia, los cónsules o sus representantes y el
Senado. En los tiempos anteriores a Sila, aquellos abandonaban por
regla general la ciudad para hacer su servicio de campaña, y durante
la buena época del año, si no estaban ocupados en otra cosa, residían
con sus cuestores y tropas en Italia, incluyendo en esta la Galia
cisalpina; mas no era esto con el fin inmediato de intervenir en la
administración de la Península, si bien dicha residencia no pudo menos
de ejercer esencial influjo sobre esa administración. Justamente para
esto, y sobre todo para ejercer la conveniente inspección sobre el
estado de los barcos de guerra que por contrato estaban obligadas a
sostener las ciudades de la confederación itálica, fueron destinados
los tres cuestores que desde el año 487 (267 a. de J. C.) residieron
en Ostia, Cales de Capua y (probablemente) Rávena, los cuales eran
manifiestamente funcionarios estacionados en Italia y subordinados
a los que a la sazón fueran cónsules. Decaída la flota de guerra de
Roma y suprimidas las prestaciones con que tenían que contribuir las
ciudades confederadas con esta, los puestos de que se trata dejaron
de tener objeto y fueron suprimidos por el emperador Claudio. Según
todas las probabilidades, luego que se consumó de un modo firme e
indisputable la unión política de la Península bajo la hegemonía de
Roma, las ciudades itálicas fueron abandonadas a sí mismas, tanto
durante la República como durante el Imperio, y es difícil que al
convertirse las comunidades legalmente autónomas en comunidades de
ciudadanos plenos sometidas jurídicamente a Roma, aumentase de hecho
la injerencia en ellas de las autoridades superiores. Más bien hubo
de suceder lo contrario, y aquel gobierno que ejerció sobre Italia
el Senado de los tiempos medios de la República, y de cuya seria
y sin duda muchas veces opresora inspección testifica, v. gr., el
asunto de las bacanales, no pesó mucho más gravemente sobre Italia
que la soberanía del principado, en cuya época, ante el temor de
las resistencias y rebeliones contra la ciudad soberana, se dejaron
de ejercitar por parte del poder del Estado hasta los cuidados y la
vigilancia que eran precisos para el buen régimen municipal. La
dispensa de las leyes del Reino, v. gr., de las que ponían trabas al
derecho de reunión y asociación y de las que regulaban las fiestas
populares, tenía que pedirla la ciudad al Senado romano, y la
inspección sobre esta materia correspondía sin duda a los magistrados
romanos; pero los cónsules y el Senado hicieron un uso muy limitado
de tales atribuciones después de la guerra social, y los mismos
funcionarios del Reino nombrados en la época del principado se
injirieron también poco en la autonomía de las ciudades de Italia. Los
funcionarios que desde Adriano en adelante nombraba el emperador para
la declaración del derecho (_iuridici_) en cada una de las localidades
itálicas, destinados sobre todo a la materia de fideicomisos y a la de
tutela, más que las atribuciones jurisdiccionales de los magistrados
municipales, lo que limitaron fueron las funciones de los pretores de
la ciudad, que hasta ahora habían sido los competentes para entender en
los referidos asuntos. Los curadores puestos por Augusto para cuidar
de cada una de las calzadas mayores solo accidentalmente tenían algo
que ver como tales con los municipios, y con mayor razón podrá decirse
esto después que, a partir de Nerva, los emperadores instituyeron en
la ciudad una caja destinada a pagar los gastos de crianza de cierto
número de ciudadanos que se hallaban en estado miserable (pág. 460), y
encomendaron la dirección de esa caja principalmente a los curadores de
vías. Más se hizo sentir la injerencia de la jurisdicción imperial, por
una parte en la administración de justicia penal, probablemente desde
los primeros tiempos del principado, y por otra parte, desde comienzos
del siglo II, en la administración del patrimonio; de ambas cosas hemos
tratado ya.
Por contraposición a Italia, sometida a la administración de justicia
de la ciudad de Roma, eran las provincias especiales distritos
jurisdiccionales que se establecieron primeramente en los territorios
ultramarinos tan pronto como el poder de Roma traspuso los confines de
la tierra firme; a los cuales distritos se añadió en tiempo de Sila,
por la parte de los límites septentrionales de la tierra firme, la
Galia cisalpina, que luego César volvió a segregar por haber equiparado
a la Galia dicha con Italia y haber señalado en los Alpes los límites
de esta última.
El distrito judicial secundario, o sea la _provincia_, estaba a
cargo de un jefe propio, que tenía encomendada la jurisdicción. Este
jefe fue en un principio un pretor o uno que hubiera sido pretor,
y posteriormente un propretor o un procónsul, puesto que desde los
tiempos de Sila todos los magistrados supremos ejercían durante el
primer año de funciones, que era el verdadero, las relativas a la
ciudad, y en el segundo año se les encargaba, aun a los que hubieran
sido cónsules, del mando de una provincia (pág. 444-45). Tampoco
durante el principado era el gobierno provincial otra cosa que el
segundo año de funciones del pretor, pero gradualmente fue el cargo
adquiriendo carácter de independencia, merced a que el intervalo de
tiempo transcurrido entre el desempeño de la pretura y el del gobierno
de provincia, se hizo ahora de varios años, y merced, además, a que
a los que después de ser pretores se encargaban de un gobierno de
provincia, se les daba el título de procónsules (pág. 270 y 282). Pero
estos proconsulados no se establecían en aquellas provincias cuya
administración se encomendaba inmediatamente a un depositario del poder
proconsular general. A los representantes del emperador en cada una de
estas circunscripciones o distritos se les llamaba legados o ayudantes
del mismo (_legati_) cuando pertenecían al rango de los senadores,
concediéndoseles entonces también el título de propretores, y cuando
pertenecieran a la clase de caballeros, se les llamaba representantes
del emperador para ejercer el mando militar (_praefecti_) o para
gestionar negocios (_procuratores_), sin que se les diera entonces
el título de propretores; en lo esencial, sin embargo, unos y otros
tenían iguales atribuciones. De la importancia y consideración que se
daba a estos puestos se ha hablado ya (pág. 349 y 351). En general,
la competencia del gobernador de provincia, del _praesides_, era
siempre la misma para los asuntos principales, fuesen luego las que
quisieran las diferencias que entre unos y otros hubiera por razón
del rango y del título que llevaran. En la época republicana, durante
la cual el número de distritos jurisdiccionales secundarios fue con
frecuencia mayor que el de los magistrados supremos con derecho a
desempeñar gobiernos de provincia, y especialmente en el siglo VI de la
ciudad, en que se hizo uso de estos últimos muchas veces con carácter
extraordinario, la organización y funcionamiento regulares de los
gobiernos de provincia sufrieron a menudo perturbaciones, debidas, más
que nada, a que solían prolongarse las funciones de los gobernadores
más allá del plazo de un año, pero también a la circunstancia de que el
poder propretorial se confería excepcionalmente, no en verdad a simples
particulares, pero sí a cuestores cuya competencia para el caso no
era en rigor superior a la de los particulares. En cambio, durante el
Imperio, el número de personas que reunían condiciones de capacidad,
tanto para el desempeño de los gobiernos de provincia propiamente
dichos, como para el de representantes del emperador, fue siempre mayor
que el de los puestos vacantes. Solo, pues, por excepción tuvo que
acudirse a la ampliación del plazo anual de funciones con respecto a
la primera categoría de puestos referida, y además, de conformidad
con la concepción del gobierno de provincia como cargo independiente y
sustantivo, aquella ampliación fue considerada como una reiteración. Y
por lo que toca a los lugartenientes del emperador, debe decirse que
ni a estos ni a ninguna clase de funcionarios auxiliares nombrados
sin intervención de los Comicios se aplicaba la regla de duración de
un año, sino que los mismos ejercían sus funciones por todo el tiempo
que al emperador le placía, que por lo regular era un plazo de algunos
años, no muchos. -- Al jefe del distrito jurisdiccional secundario
se le concedió desde un principio como auxiliar un cuestor, ya para
que tuviera a su cargo la caja (página 310), ya para que ejerciese
la jurisdicción edilicia (pág. 405); pero además, por virtud del
derecho que el _imperium_ militar llevaba anejo para dar libremente
comisiones y conferir mandatos, el cuestor hubo de desempeñar toda
suerte de funciones propias de los magistrados (pág. 310). En los
tiempos del principado, las provincias sometidas inmediatamente al
gobierno del emperador, así como carecieron de gobernadores propiamente
tales, carecieron también de cuestores, y la actividad auxiliar
correspondiente a estos se encomendó a los oficiales militares adjuntos
al gobernador o a los agregados (_adsessores_) del mismo que no eran
militares.
No nos es posible exponer aquí detalladamente la autonomía de que
gozaban las comunidades o municipios de las provincias. Esa autonomía
era por un lado más reducida, y por otro más amplia que la de las
comunidades itálicas. Era más reducida, en cuanto que las injerencias
e intromisiones que efectuase el gobernador de la provincia en la
auto-administración, puramente tolerada, de las comunidades, si bien
podían ser censuradas por el gobierno de Roma y castigadas por los
tribunales romanos, no podían, en cambio, ser denunciadas por las
mismas comunidades interesadas como infracciones jurídicas legales y
verdaderas. Y era más amplia, no solo porque los contratos celebrados
con los Estados confederados obligaban al gobernador de la provincia,
sino también y ante todo, porque, a lo menos por largo tiempo, la mayor
parte de la población de estas comunidades estuvo privada del derecho
de ciudadano, y claro está que las autoridades de la comunidad de
que se tratara tenían mucha latitud para obrar con respecto a los no
ciudadanos, mucha más de la que tenían cuando intervinieran ciudadanos.
Es, sobre todo, muy probable que la administración de justicia penal
propia se ejerciera por más largo tiempo y con mayor extensión sobre
los individuos pertenecientes a una comunidad de peregrinos, aunque
esta fuese de las de autonomía tolerada, que no sobre los individuos
pertenecientes a las comunidades de ciudadanos romanos.
El gobernador de provincia debía prestar con relación a las comunidades
municipales que se hallaran dentro de la circunscripción de su mando
los mismos servicios que en el distrito de la capital estaba obligada a
prestar la magistratura de la ciudad. Por de pronto, el presidente de
la provincia era el jefe de la administración de justicia, y así se le
llamaba también; la forma absolutamente monárquica que el gobierno de
provincia tenía, la tenía por ser esta la forma adecuada al ejercicio
de la jurisdicción, según hemos visto (pág. 278). El gobernador
fallaba, en primer término, aquellos asuntos que en la ciudad de Roma
eran llevados ante el pretor de la ciudad, y en segundo término, los
que correspondían a la competencia del pretor de los peregrinos, a lo
menos cuando alguna de las partes gozara del derecho de ciudadano
romano. Las controversias entre los no ciudadanos quedaban, por regla
general, fuera de su competencia; pero a menudo había disposiciones
especiales que preceptuaban cosa distinta sobre este particular, y
por otro lado, no podía decirse que fuera antijurídica la intromisión
del gobernador en la administración de justicia de las comunidades
municipales de la provincia, cuya autonomía no estuviera reconocida
en documento alguno. La jurisdicción edilicia estaba aquí, como se ha
dicho, a cargo del cuestor. Que los magistrados provinciales estaban
no menos obligados que los de la capital a servirse del sistema del
Jurado, se comprende desde luego en cuanto se considere que tenían que
administrar justicia civil en asuntos en que intervenían como partes
ciudadanos romanos.
Al gobernador de provincia no se le destinó desde un principio
al ejercicio del mando militar; por tanto, toda provincia o
circunscripción fue considerada como exenta de este mando y como
susceptible de ser administrada civilmente, lo mismo que ocurría con
Italia; en los casos de guerra seria, se enviaba a la misma uno de los
cónsules (pág. 445). Pero el pretor provincial no estaba privado de
mando militar en la misma extensión en que lo estaba el de la ciudad.
Los primeros organizadores de esta importante institución advirtieron,
sin duda, que estos jefes militares secundarios eran un peligro para la
constitución republicana, y seguramente por eso se huyó de nombrar a
cada uno de los gobernadores de provincia por medio de elección hecha
en los Comicios; sin embargo, si fue quizá posible colocar al frente
de la administración de Sicilia una magistratura puramente civil, no
sucedió lo mismo con la administración de Cerdeña, y menos aún con la
de España; y el hecho de que al pretor provincial se le concediera
un cuestor destinado a dirigir la caja de la guerra, cuestor de
que carecían los pretores de la ciudad, demuestra que las preturas
provinciales tuvieron desde su origen una misión militar junto con la
jurisdiccional. Las precauciones con que se establecían los gobiernos
de provincia en el sistema republicano lograron su fin por todo el
tiempo durante el cual subsistió el mando militar de los cónsules
en Italia y mientras predominaron de hecho y de derecho los mandos
auxiliares. Pero después que la Italia propiamente dicha fue sometida
por Sila al régimen pacífico de la ciudad, y las tropas del Reino
fueron distribuidas entre los varios gobiernos de las provincias, las
posteriores guerras civiles se verificaron regularmente, no tanto entre
los gobernadores rivales, como en Italia: los gobiernos de provincia
fueron los que originaron la ruina de la República, pues el mando
militar especial de los gobernadores es lo que sirvió de base para
constituir el mando general proconsular del _imperator_. El sistema
de establecer cuarteles de tropas en las provincias, con exclusión
de Italia, se conservó bajo el régimen de los emperadores; ya por
motivos políticos, ya por motivos militares, todas las provincias no
sometidas inmediatamente al poder del emperador fueron quedando regidas
militarmente; sobre todo, los distritos limítrofes que necesitaban
ponerse en condiciones de defensa contra el extranjero fueron dotados
de tropas.
No solo correspondía de derecho al gobernador de provincia, en concepto
de jefe militar, el derecho de coacción y penal inherente a la
magistratura suprema, lo mismo que les correspondía a los magistrados
de la ciudad, sino que este derecho era en sus manos un arma más
terrible que en las de los últimos, por cuanto los individuos con
quienes principalmente trataba no eran ciudadanos, y las violencias
y abusos cometidos contra ellos únicamente constituían un delito de
abuso de funciones públicas, por el cual se exigía, principalmente
en la época republicana, una muy laxa responsabilidad penal. Y hay
que añadir que, aun tratándose de ciudadanos, transcurrió largo
tiempo antes de que el derecho de provocación tuviera aplicación
más que contra los funcionarios de la ciudad; pero posteriormente,
aun fuera de Roma, el cuerpo y la vida de los ciudadanos alcanzaron
protección legal contra el arbitrio de los magistrados. El gobernador
de provincia no tenía un verdadero y propio derecho penal frente a los
ciudadanos; lo que vino a constituir a este respecto la regla general
fue que el mismo, cuando se tratara de delitos no militares cometidos
por ciudadanos, debía limitarse a comenzar el proceso criminal, a
apresar en caso necesario al reo y enviarlo todo a Roma. El empleo del
procedimiento de las _quaestiones_, que fue el predominante en las
causas criminales durante los tiempos posteriores de la República y
durante el Imperio, no era de la competencia del gobernador provincial.
Sin embargo, este solía ser autorizado por alguna cláusula especial
de ley, y en otros casos por medio de instrucciones del emperador,
para dictar sentencia en diferentes delitos, por ejemplo, en los de
violencias y adulterio, por el procedimiento de la _cognitio_, previa
consulta al _consilium_, pero sin estar obligado a seguir el dictamen
de este. Y en los casos en que el gobernador estaba autorizado para
sentenciar, no solamente tenía facultades para imponer las antiguas
penas menores, sino también las nuevas formas de penas contra la
libertad introducidas por Sila y durante el principado, esto es,
la deportación y el trabajo forzoso, pero no la pena de muerte,
reservada a los tribunales soberanos. No obstante, por lo menos en el
siglo III de J. C., el emperador delegaba, por regla general, en el
gobernador de provincia el ejercicio de la alta jurisdicción penal
sobre las personas de condición inferior, y solo quedaban exceptuadas
de la delegación aquellas otras personas de categoría principal: los
oficiales del ejército, los individuos que ejercieran cargo, los
miembros del Senado del Reino y del de la ciudad, a las cuales no podía
aplicárseles la pena de muerte sino por decreto del emperador y con
consentimiento del mismo.
Las demás limitaciones impuestas al gobierno de los presidentes
de las provincias fueron acaso legalmente las mismas que por ley
se habían puesto al gobierno de Italia por los cónsules, debiendo
atenerse además a las instrucciones recibidas, ya del Senado, ya
del emperador. Pero estas limitaciones tuvieron en realidad poca
importancia en las provincias, sobre todo, con relación a las
comunidades que según la ley estaban fuera del derecho y desprovistas
de él. La misma naturaleza del cargo especial de que se trata, y
además la obligación que el gobernador tenía de detenerse y residir
en todas las mayores ciudades de su circunscripción para administrar
justicia a los ciudadanos romanos, así como la obligación que sobre
el mismo pesaba de inspeccionar todas las comunidades municipales
de la provincia, imprimían a la administración provincial un sello
justamente opuesto al de la administración itálica, pues hallándose
encomendada a malas manos y ejerciéndose la inspección sobre ella con
gran laxitud, vino a convertirse en un horrible látigo, mientras que
cuando era bien ejercida, y sobre todo cuando pesaba sobre ella una
rigurosa vigilancia, como sucedió en tiempo del principado, fue muchas
veces útil y conveniente, y algunas hasta beneficiosísima. Cuando el
contingente de las tropas del Reino no fuese grande y los demás gastos
públicos fueran moderados, era perfectamente posible que el peso de
las cargas públicas fuese muy llevadero en los tiempos normales de la
administración así del Reino como de las comunidades provinciales, y
también fue posible que los numerosos pueblos sometidos a la obediencia
del soberano romano encontraran una paz llevadera bajo este régimen.