Los conceptos fundamentales tocantes al derecho de los bienes son
igualmente referibles a la comunidad que a los particulares ciudadanos,
y, por consiguiente, la propiedad, las obligaciones, la herencia,
pueden aplicarse al Estado; sin embargo, la constitución y modelación
positivas de los mismos son ordinariamente opuestas en ambas esferas,
tanto desde el punto de vista teórico como desde el práctico. Vamos
a recordar por lo menos algunos de los rasgos principales de esta
oposición, cuyo estudio no pertenece propiamente al derecho político.
En cuanto a la propiedad, el derecho privado comenzó por la de los
animales y los esclavos, y en general por la de los bienes muebles;
la propiedad de la comunidad partió, por el contrario, del derecho
al suelo. Los cambios de la propiedad en el derecho privado se
verificaban principalmente por medio de cambios materiales de posesión,
concurriendo el propietario saliente y el entrante en el lugar donde
la cosa se encontrara; en el derecho de la comunidad esos cambios
ocurrían principalmente por un simple acto de la voluntad de esta o
de su mandatario, esto es, por medio de la asignación, que después
examinaremos. El título de adquisición por ocupación era exclusivo del
derecho de la comunidad; el por posesión prescriptiva, exclusivo del
derecho privado. La comunidad pudo desde antiguo recibir herencias, aun
cuando según las normas del derecho privado carecía de capacidad para
ser heredera. En cuanto al derecho de obligaciones, los principales
títulos de adquisición de la comunidad eran ajenos al derecho privado:
difícilmente se conocieron en este último ni desempeñaron papel alguno
en el mismo las prestaciones personales; por otra parte, el pago
forzoso de cantidades al Estado, o sea el _tributus_, no tiene nada
que le sea equivalente en el campo del derecho privado. La toma de
posesión del suelo público por los particulares dio origen para la
comunidad a un crédito análogo por su duración al arrendamiento de
tiempos posteriores, crédito al que no correspondía nada semejante en
el derecho privado. En la esfera de este último eran intransferibles
así la deuda como el crédito; en el derecho público no había nada
más usual, desde tiempos antiquísimos, que sustituir un deudor a la
comunidad por otro, que era, v. gr., lo que implicaba la antigua
paga a los soldados, o sustituir un acreedor de la comunidad por
otro, cosa corriente, por ejemplo en la percepción de diezmos. En
lugar del contrato formal que servía para contraer las deudas en el
derecho privado, el _nexum_, y posteriormente la estipulación, en
el derecho público dominaron desde tiempo inmemorial las relaciones
jurídicas reales, efectivas, apoyadas en la costumbre y en la «buena
fe» (_bona fides_); es decir, la compraventa, el arrendamiento, el
arrendamiento de servicios, las contratas de trabajo. Finalmente,
la ejecución personal del derecho privado, por virtud de la que el
deudor insolvente perdía su libertad, y con la libertad sus bienes,
fue desconocida en el derecho de la comunidad. La ejecución aquí se
limitaba frecuentemente a alguna parte del patrimonio, ya bajo forma
de pérdida de la fianza (_prae[vi]dium_) constituida al celebrar el
contrato con la comunidad, ya en la forma de prendación o embargo
de cosas para venderlas (_pignoris capio_, que no debe confundirse
con la _pignoris capio_ penal mencionada en la página 387). Cuando
no sucediera así, la ejecución por deudas a la comunidad comprendía,
sí, todos los bienes del deudor y su fiador (_prae[vi]des_), pero no
la libertad personal; en cuanto nosotros sabemos, la comunidad no
tuvo jamás esclavos por deudas ni jamás vendió en el extranjero a los
fiadores insolventes. Bajo todos los aspectos, el derecho patrimonial
de la comunidad reviste, por tanto, aquellas formas que con el tiempo
vinieron a reemplazar en el comercio privado al antiguo derecho civil
estricto. Ese derecho patrimonial no conoció la demanda propiamente
dicha; por regla general, la comunidad ni demandaba ni era demandada.
En la esfera del derecho privado, la comunidad ocupaba el puesto de
juez que resolvía las contiendas entre particulares, y cuando ella
misma fuese parte, su derecho no se equiparaba al de los particulares,
sino que ella se hacía justicia por sí propia; si el particular se
consideraba perjudicado en su derecho por la comunidad, no tenía otro
recurso que confiar en su propio auxilio. En el derecho patrimonial de
la comunidad no existía tampoco la seguridad ni el rigor que había en
el sistema del derecho privado; el puesto del _ius_ y del _iudicium_
del derecho privado lo ocupó aquí desde el origen la _cognitio_ del
magistrado.
La dirección y administración económica de la comunidad, de que vamos a
hacernos cargo ahora, se dividía en dos esferas perfectamente separadas
entre sí, a saber: la administración de los bienes raíces y muebles
de la comunidad, y la administración de la caja de la misma, con
inclusión de los créditos y deudas en dinero. Esta separación, que no
fue desconocida en la administración de la economía doméstica, hubo de
desarrollarse con mucha mayor fuerza que en ella en la administración
del patrimonio de la comunidad, por cuanto si ambas esferas estuvieron
encomendadas primitivamente a la misma mano, ya en los comienzos de
la República dejó de intervenir directamente en ellas la magistratura
suprema, entregándose entonces el orden económico o patrimonial a los
censores y la administración de la caja a los cuestores.
En la materia de administración del patrimonio de la comunidad, todo
magistrado podía realizar aquellos actos que se considerasen necesarios
al desempeño de sus funciones; por ejemplo, admitir auxiliares
subalternos mediante el pago de un salario. Pero la administración
central del patrimonio común formaba parte integrante de la competencia
de la magistratura suprema. Sin embargo, al propio tiempo que se
crearon magistrados peculiares encargados de formar el censo, se privó
probablemente a la magistratura suprema, como ya hemos hecho notar,
del derecho de dar periódicamente reglas relativas al patrimonio de
la comunidad, encomendando tal derecho a los censores. De donde vino
a resultar que mientras la administración privada se renovaba por lo
regular todos los años, los contratos relativos al patrimonio de la
comunidad duraban siempre que fuese posible desde un censo a otro.
Aquellos asuntos de la administración central del patrimonio que no
podían hacerse depender de la reglamentación periódica de los censores
siguieron encomendados a la magistratura suprema durante los intervalos
de una a otra censura, desempeñándolos los cónsules, y cuando estos no
se hallaran en Roma, el pretor de la ciudad.
La reglamentación central del patrimonio de la comunidad se extendía a
todos los asuntos relativos a la conservación y explotación económica
de los bienes comunes, a menos que se tratase de dinero o de créditos
pecuniarios. A esta esfera pertenecían todas las disposiciones tocantes
al aprovechamiento del suelo común sin perjuicio del derecho de
propiedad sobre el mismo, y especialmente en los tiempos antiguos, las
disposiciones acerca del derecho de aprovechamiento, por cierto canon,
de los pastos de la comunidad y acerca de la licencia para ocupar
porciones de terreno común mediante el pago de una parte de los frutos
obtenidos de él, ambos los cuales derechos no son otra cosa, desde el
punto de vista económico, que arrendamientos modificados. La entrega
de terrenos comunes a los acreedores de la comunidad, reservando para
esta el derecho de propiedad, a cuyo género pertenecían las llamadas
ventas de terreno público por los cuestores, no eran otra cosa que
una forma de acensuamiento, y, por lo tanto, de explotación. En los
tiempos posteriores de la República esta materia estuvo encomendada
predominantemente a los censores; a ellos era a quien correspondía
organizar la posesión del suelo común y regular la aplicación de la
misma, ya directamente a fines públicos, ya en beneficio de la caja
de la comunidad. A esto era debida la intervención que los censores
tenían en el señalamiento de términos y límites, igualmente que en las
materias de vías y ríos, siendo necesario deslindar las porciones de
terreno que se hallaran en posesión de los particulares, porque todo
pedazo de tierra comprendido dentro del campo de la comunidad era de
derecho de la propiedad de esta, siempre que no estuviera limitado,
es decir, acotado. Al mismo orden de facultades pertenecía también
la inspección que los censores ejercían sobre las aguas encauzadas
hacia la ciudad de Roma a costa de la comunidad, cuya distribución y
venta, cuando a ello hubiere lugar, era por los mismos administrada.
De los censores dependía el denegar o el conceder, sin perjuicio del
derecho de propiedad, la imposición de gravámenes u otras exacciones
sobre las vías públicas o los ríos públicos, y el conceder o denegar
la apertura de teatros públicos para diversión del pueblo. De especial
importancia eran los contratos de empresa relativos al derecho de la
comunidad sobre el suelo, y los cuales se renovaban a la época de la
formación de cada censo; estos contratos se referían, ora a los gastos
de la comunidad para la conservación de los edificios públicos, pues el
sistema de las prestaciones personales fue muy pronto abolido en cuanto
a este particular, ora a beneficiar la caja de la comunidad asegurando
las utilidades del suelo a esta, lo cual podía tener lugar, o en la
forma de un censo sobre el terreno (_solarium_) o de un impuesto de
puertos (_portorium_), fijados ambos con carácter provisional y que
habían de pagarse directamente a la comunidad, o también, y esto era
lo corriente, como concesión, por el correspondiente precio, del
aprovechamiento directo o de la facultad de hacer concesiones los
aprovechadores inmediatos a los particulares hasta el próximo censo.
Semejantes contratos de empresa, celebrados por licitación pública,
que duraban desde un censo a otro, y cuya forma fueron gradualmente
revistiendo la mayor parte de los negocios de la comunidad, tanto los
lucrativos como los onerosos, contribuyeron a fundar, según fueron
desarrollándose, el poderío capitalista de la ciudadanía romana. Estas
funciones ordinarias de la censura se encaminaban esencialmente a la
conservación de los bienes de la comunidad en su actual estado; no
se permitía aquí vender ni comprar, a no ser que la compra y la venta
entrasen en la esfera de la administración corriente, como ocurría,
por ejemplo, con la sustitución de esclavos improductivos y con la
donación o venta de cosas dependientes de los templos. Los censores
no tenían competencia por sí mismos para realizar aquellos actos que
gravaran a la comunidad sin retribución o compensación correlativa;
sin embargo, cuando la caja de la comunidad se hallaba en estado
floreciente, el Senado solía entregar a los censores una gruesa suma
para gastos de reparaciones y construcciones. Si bien el Estado romano
atribuyó gran valor en todo tiempo al hecho de poder combatir las
expensas de numerario que excedieran de lo calculado y presupuestado,
sin embargo, no cayó jamás en el defecto de la tesauración ilimitada,
antes bien, daba empleo a los sobrantes por los procedimientos dichos.
Pero la facultad que los censores tenían de obligar a la comunidad
estaba en general limitada por la circunstancia de que los mismos no
podían, como habían podido antes los cónsules, dirigirse y remitirse
por sí mismos a la caja de la comunidad, sino que los cónsules y el
Senado les concedían un crédito fijamente determinado sobre esta caja
para el cumplimiento de las obligaciones ordinarias, y en caso preciso
de las extraordinarias que calculasen habían de tener que contraer
en nombre de la comunidad, y el jefe o administrador de la caja solo
dentro de estos límites podía atender las peticiones que los censores
le hicieran. Designábase técnicamente este dinero con el nombre de
«concesiones libres», lo que indica que, desde el punto de vista del
derecho político, semejantes prestaciones carecían de toda coacción
jurídica.
Cuantas controversias se suscitaran respecto a las materias que
acabamos de indicar se resolvían, según ya hemos dicho, por vía de la
_cognitio_ del magistrado, es decir, por los censores cuando los había,
y cuando no, por los magistrados supremos que los representaran. Podía
originarse una demanda privada por sustitución, cuando, por ejemplo,
en un arrendamiento de impuestos se hallaran frente a frente dos
particulares; pero entonces los jurados eran nombrados e instruidos por
el censor o por su representante.
Conviene, cuando menos, hacer algunas ulteriores indicaciones acerca
de la cuestión relativa a la extensión de las prestaciones que
entre los romanos hacía la comunidad a costa suya y en beneficio de
los particulares. En general, el progreso de la civilización lleva
consigo predominantemente el ensanchamiento creciente del círculo de
las prestaciones de referencia; esto mismo ocurrió también durante
la evolución romana. La República, en tiempo de la cual estas
prestaciones, exceptuando las funciones de carácter extraordinario,
estuvieron esencialmente a cargo de los censores, se limitó en
este respecto casi exclusivamente a los gastos de construcciones y
edificaciones, pero en este particular hizo grandes gastos, sobre
todo en lo que se refiere a construcción de vías, tanto en Roma e
Italia como en todo el Reino, y en lo referente a la conducción de
aguas a la capital. El Estado trató de intervenir muchas veces en
la regulación del precio del grano en la capital durante la época
republicana, y desde bien pronto hubo de ejercerse esta intervención
por modo extraordinario en los momentos de carestía y miseria; en el
siglo último de la República hasta se entregaron regularmente grandes
cantidades de grano a la ciudadanía de la capital por el precio que
el mismo tenía en el mercado o gratuitamente, habiendo correspondido
probablemente la dirección de este asunto a quien correspondía la de
los mercados en general, o sea a los ediles, y además a la magistratura
suprema. Con todo, en esta época no se llegó a fijar de un modo
permanente y general por parte del Estado el precio de granos en el
mercado de la capital.
En los tiempos del principado se fue más allá en la materia que nos
ocupa. Desde luego, las diferentes ramas de la actividad censoria
antes expuestas, cuyo ejercicio se interrumpió, sin duda alguna, al
desaparecer la censura, las tomó en sus manos el príncipe, instituyendo
al efecto funcionarios especiales del orden senatorial encargados de
las edificaciones dentro de la capital, de la conducción de aguas a la
capital, de las cloacas de la capital y de la corriente del Tíber, y
al mismo tiempo puso cada una de las grandes carreteras itálicas bajo
el cuidado de curadores especiales nombrados por él, y a todos estos
funcionarios se les asignaron los indispensables medios, probablemente
por el Senado y de la caja principal del Reino, con lo que todas las
obras referidas de utilidad común, en lugar de quedar abandonadas como
lo habían estado antes, sobre todo en el siglo de la guerra civil,
empezaron a tomar nueva vida en la época de que se trata.
De la propia manera, el servicio de incendios de la capital, que hasta
ahora había estado encomendado a los ediles y a los demás magistrados
con coerción de policía, y que tanto más descuidado había estado
cuanto mayor había sido el número de los funcionarios que lo tenían
a su cargo, después de estériles tentativas para reorganizarlo
civilmente, recibió una organización militar, destinándose al mismo un
grupo especial de tropa bajo la dirección de oficiales propios.
Mayor intromisión política que todo lo anterior, significó el
reconocimiento por parte del Estado del derecho, siempre combatido
por la democracia, de proteger permanentemente a la ciudadanía de la
capital contra el alto precio del grano, protección engendradora de
una injusticia irritante, no solo en general, por los perjuicios que
para la comunidad trajo el concederla con la extensión con que fue
concedida, sino también, y, sobre todo, por tratarse de una época en
que a la ciudadanía del Estado romano solo pertenecía una minoría de
individuos de la capital. Pero la aspiración de los emperadores a
hacerse populares en la capital, que era lo que ante todo perseguían,
les llevó a decretar el almacenamiento y suministro de granos,
operaciones que fueron colocadas bajo la dirección de un funcionario
de la casa imperial (pág. 346). Por el contrario, las cantidades que
los emperadores Nerva y Trajano empezaron a destinar para la crianza
de los hijos legítimos en Italia, a fin de prevenir por este camino
la decadencia del matrimonio y la despoblación de la Península,
demuestran la sabiduría y la fuerza del régimen romano, no desmentidas
completamente ni aun en los momentos en que este se inclinaba ya a su
ocaso.
Merecen especial estudio las donaciones de bienes de la comunidad a
los particulares. En general, la magistratura no tenía competencia
para hacer estas donaciones, ni aun con la cooperación del Senado; la
magistratura se hallaba, con relación al patrimonio de la comunidad,
en una situación análoga a la del tutor con relación al patrimonio del
pupilo. Pero este precepto de la tutela sufría limitaciones, sobre todo
con respecto a los extranjeros, por virtud de las reglas de las buenas
costumbres y de la moralidad pública; de igual manera, en materia
de donaciones de la comunidad, la regla era que se admitieran, pero
por motivos análogos a los anteriores, podían también rehusarse. Con
respecto a la ciudadanía, en los mejores tiempos de Roma dominó el
mismo rigor que en el derecho privado; pero poco a poco, singularmente
en el siglo de la revolución, fue desapareciendo la idea de que era
inmoral, ora donar los bienes públicos, ora recibirlos en donación,
siendo la aplicación más notable de esto las ya mencionadas donaciones,
más frecuentes cada día, que implicaba el repartimiento de trigo a los
ciudadanos al precio del mercado o gratuitamente. Pero la donación
característica y la más importante de todas fue la entrega de terreno
común, reservando el derecho de propiedad al Estado. Ventas de trozos
de terrenos comunes, solo se hicieron algunas veces, accidentalmente,
y entonces las llevaban a cabo los censores; pero la piedra angular de
la comunidad romana era, lo mismo teórica que prácticamente, la entrega
gratuita de tierra común (_datio adsignatio_), entrega que sin duda en
un principio no fue considerada propiamente como una donación, sino
como un aprovechamiento del suelo, más ventajoso para la comunidad
misma que la propiedad directa por parte del Estado. En esta donación
es donde se apoyaba sencillamente, según la concepción romana, la
propiedad privada del suelo; y si tal principio pertenece a la esfera
de la teoría, en cuanto que la propiedad territorial de la familia
difícilmente fue concedida por el Estado, sino que era anterior a
este (pág. 16), sin embargo, la distribución de dicha propiedad entre
los miembros de la familia (págs. 52-53) ya pudo haberse verificado
bajo la autoridad política, y este es seguramente el concepto que
se fue dando a todos los nuevos terrenos que se agregaban al campo
primitivo, supuesto que todo territorio que entraba por conquista o de
otra manera a formar parte del Estado romano lo adquiría primeramente
este, para luego cambiarlo, cuando y hasta donde le pluguiera, en
propiedad privada romana, lo cual no era obstáculo, claro está, para
que continuara subsistiendo la propiedad antigua. Económicamente,
se imponía el cambio en posesión privada de aquella porción de la
propiedad inmueble del Estado que este no necesitaba para satisfacer
las necesidades e intereses de la comunidad y que los particulares
podían cultivar y explotar, y ese cambio lo realizó, frente al Senado,
el partido de oposición de los Gracos, y lo acabaron los emperadores,
al menos por lo que a Italia se refiere.
El antiguo poder del rey tenía su expresión en el derecho de hacer
las asignaciones de referencia (página 266), así como la soberanía
adquirida posteriormente por los Comicios se manifestaba en la
imposibilidad en que se hallaban todas las magistraturas ordinarias
de hacer donaciones de tierras, siendo en todo caso preciso, para que
estas pudieran tener lugar, un acuerdo especial de la ciudadanía (pág.
315); principio cardinal este que no desconoció el Senado ni aun en los
tiempos de su mayor poder. -- En principio era necesaria la aprobación
de la comunidad aun para toda donación particular de terreno público,
por ejemplo, para la entrega de un pedazo de tierra con destino a la
erección de un templo o de un mausoleo; pero en esto no fue siempre
respetada con escrupuloso rigor la regla. Por el contrario, en la
época republicana, las concesiones más o menos generales de terreno
común no se verificaron nunca sino en virtud de un acuerdo especial de
los Comicios, al que en los primeros tiempos regularmente precedía un
acuerdo del Senado; durante la oposición popular contra el gobierno
de este, fue frecuente repartir tierras sin consultar la voluntad del
mismo, o contra ella. De la ejecución de semejantes acuerdos estuvieron
encargados probablemente, en los primeros tiempos de la República,
los magistrados supremos; desde mediados del siglo V de la ciudad,
la creciente conciencia que de su poder adquirió la ciudadanía hizo
que se exigiera, para el ejercicio del derecho de que se trata, y
que la misma se había reservado, el establecimiento de magistrados
especiales, a quienes se fijaban en cada caso particular las reglas a
que habían de atenerse, procediéndose luego a elegirlos en una segunda
reunión _ad hoc_ de los Comicios. El número de estos magistrados fue
diverso, pero la colegialidad era respetada, hasta que en la última
época de la República empezó también a apuntar aquí la Monarquía. La
duración del cargo fue también distinta; se acostumbraba prescribir,
como en la censura, que terminase, además de por el desempeño del
negocio encomendado, por el transcurso de un determinado plazo. La
anualidad, no armonizable con este especial mandato, se permitió una
vez en el cargo extraordinario de que se trata, y fue cuando se confió
el desempeño del mismo a Tiberio Graco y a su compañero, dándoles un
mandato comprensivo para ambos, no susceptible de fácil limitación
temporal. La competencia de estos funcionarios era, en general, análoga
a la de los censores; carecían del _imperium_ y, generalmente, de las
atribuciones de los magistrados supremos; negóseles unas veces, y se
les reconoció otras, el derecho de jurisdicción censorial, esto es, el
derecho que los censores tenían de resolver en cada caso concreto si el
trozo de terreno de que se tratara pertenecía o no a la comunidad y si
estaba o no sometido a la ley especial correspondiente. Por medio de
estas leyes especiales se determinaba qué extensión de terreno era el
destinado al reparto y qué condiciones habían de reunir los aspirantes
a recibirlo, aspirantes que podían serlo también los miembros de la
confederación latina. La adjudicación de terreno iba ligada, según
las ocasiones y las circunstancias, a la fundación de una localidad, o
también a la de una comunidad independiente, que había de ser agregada
a la confederación de las ciudades latinas: en este último caso, el
territorio de que se tratase era segregado del territorio romano. La
asignación hacía caducar de derecho los aprovechamientos que el Estado
romano había venido disfrutando hasta entonces, como dueño, sobre el
territorio distribuido; únicamente en los tiempos posteriores, y solo
fuera de Italia, se hicieron las fundaciones dichas reservándose el
Estado la propiedad, y por tanto, constituyendo censos sobre la tierra.
Los funcionarios encargados de fundar las localidades de referencia se
llamaron por esto _coloniae illi deducendae_, mientras que los demás
a quienes se encomendaba la distribución de tierras eran llamados
_agris dandis adsignandis_, y también, cuando se les había concedido
el derecho de jurisdicción, _agris dandis iudicandis adsignandis_.
El retorno a la Monarquía manifestose también con gran fuerza en lo
relativo a la asignación de terreno común por medio de las llamadas
colonias militares del tiempo de los dictadores Sila y César y de
la época del principado, colonias que no fueron otra cosa que la
resurrección del antiguo derecho de los reyes, ya mencionado.
Además de la regulación y dirección del patrimonio de la comunidad,
existía la administración del numerario común, esto es, la gestión
de la caja de la comunidad (_aerarium populi romani_), el cobro de
los créditos que esta tenía y el pago de las obligaciones que sobre
la misma pesaban. Las diversas cajas del sacerdocio, singularmente
la importantísima de los pontífices, en la cual se depositaban las
multas e indemnizaciones procesales (pág. 158) y a cuyo cargo se
hallaban principalmente los gastos regulares y ordinarios del servicio
divino, pueden considerarse como cajas de la comunidad, en cuanto los
bienes de esta y los bienes de los dioses comunes se diferenciaban más
bien de hecho que de derecho, pero no caían bajo la administración
de la caja de la comunidad porque no figuraban entre las cuentas de
esta. Por el contrario, los impuestos cobrados por los presidentes
o jefes de distrito para pagar a los soldados, igualmente que las
sumas procedentes del tesoro de la comunidad y puestas a disposición
de los generales del ejército para el pago de sus atenciones, y en
general todos los dineros que habían de figurar en las cuentas del
erario, se consideraban y administraban como pertenecientes a este; la
comunidad se estimaba ser en este respecto, lo mismo que en general
en lo relativo al derecho de bienes, un todo unitario. Según se ha
observado ya, a la competencia que tuvieron originariamente los
reyes y los cónsules correspondía, entre otras cosas, este ramo de
la administración pública, y cuando fue reorganizada la magistratura
suprema, quedó el mismo encomendado a los magistrados superiores
encargados de los negocios administrativos, y no a los creados para el
ejercicio meramente de la jurisdicción, es decir, quedó encomendado
dentro del círculo de la ciudad a los cónsules o a sus representantes,
y en el campo militar a los magistrados que funcionaban con _imperium_.
Pero la administración de la caja de la comunidad por la magistratura
suprema tenía dos clases de restricciones: primeramente, a causa de
la necesidad de consultar al efecto a los auxiliares cuestoriales,
y en segundo lugar, a causa de la separación establecida entre la
administración de la caja de la ciudad y el régimen de la guerra.
La teneduría de libros donde se hicieran constar así los ingresos
como los gastos, teneduría existente desde antiguo, sin duda, en la
administración de la caja de la comunidad y que probablemente se
encomendó desde luego a auxiliares de los magistrados supremos, hubo
de hacerse obligatoria, según la concepción de los romanos, desde el
mismo momento en que se introdujo la República, y lo seguro es que se
conoció desde muy pronto en la época republicana: el cónsul disponía,
es verdad, libremente de la caja, pero no podía sacar dinero de ella
sino dando al auxiliar tenedor de libros, o sea al cuestor, una orden
de pago en la que indicara el fin a que el dinero se destinaba, y
haciéndose constar este pago como hecho por orden verbal del cónsul.
Este precepto rezaba así bien con los gestores de la caja fuera de
la ciudad, menos con el dictador: tanto al cónsul que ejercía sus
funciones fuera de Roma, como al pretor provincial, como a todo
funcionario que ejerciera facultades consulares o pretoriales, se le
daba un cuestor, todos estos con igual competencia. Desde bien pronto
intervinieron los Comicios en el nombramiento de los auxiliares de
que se trata, y cuando los magistrados referidos se encontraban sin
un cuestor nombrado por la comunidad, no por eso cesaba la obligación
que los mismos tenían de delegar la teneduría de libros, sino que
entonces los magistrados con _imperium_ estaban obligados a nombrar
por sí mismos tales auxiliares, a semejanza de lo que ocurría en los
tiempos más antiguos. El fin político de tal institución es evidente:
como la esencia primitiva de la magistratura no consentía que se
le exigieran cuentas con la responsabilidad consiguiente, hubo de
acudirse al medio indirecto de obligar a todo magistrado supremo a
hacer constar oficialmente, por medio de auxiliares, todo pago que
ordenara, con lo que se hacía también posible pedirle responsabilidad
por ello. Por lo que toca a los pagos hechos de la caja central de la
ciudad, no hay duda alguna de que al renovarse los magistrados que la
administraban, la entrega desde los fondos existentes en la caja había
de ir acompañada de la rendición de cuentas; y en cuanto a los pagos
hechos de la caja de la guerra, al retorno del magistrado ordenador de
los mismos a Roma, los correspondientes tenedores de libros tenían que
dar cuentas a la caja central.
Además, la administración de la caja central de la capital exigía,
en los tiempos que ya nos son mejor conocidos, la presencia en Roma
del magistrado supremo a cuyo cargo estaba. Difícilmente existió
semejante condición todavía en la primera época del consulado, pues
dada la poca amplitud y complejidad de las relaciones de la vida
política al comienzo de la República, lo regular era que los cónsules
no abandonasen la ciudad fuera del verano, de modo que la caja de la
ciudad podía servir al mismo tiempo de caja de la guerra, por lo que
todos los gastos se consideraban como hechos igualmente por ambos
cuestores. Pero en los tiempos históricos, sobre todo después que
se dobló el número de los cuestores (pág. 306), y por consecuencia,
la administración consular de la caja de la guerra se separó de la
administración de la caja de la ciudad, cuando los cónsules faltaban de
Roma, la dirección de esta última caja se encomendaba, juntamente con
los demás asuntos de la ciudad, al representante en esta del cónsul.
Los constantes cambios en la dirección de la caja por parte de los
magistrados supremos, y el menor poder de que disfrutaba el pretor
representante del cónsul, contribuyeron por una parte a dar mayor
independencia a los cuestores urbanos frente a la magistratura suprema;
por otra, a que esos cuestores, y no los magistrados supremos, fuesen
quienes tuvieran las llaves del erario, y por otra, a que aumentara
el influjo del Senado en la administración de la caja, influjo que
continuó existiendo en los tiempos posteriores aun estando presentes
en Roma los cónsules.
No formaban parte de los ingresos del dinero público, cuya percepción
se encomendó a los cuestores juntamente con la dirección de la caja,
ni el botín de guerra, del cual disponía el jefe del ejército, ni
las multas e indemnizaciones que en el procedimiento penal ante los
Comicios cobraban los magistrados, singularmente los ediles. Estas
últimas no ingresaban regularmente en el erario, sino que las empleaba
a su arbitrio el magistrado ganancioso en cosas de interés público. El
jefe del ejército era libre de hacer esto mismo, o bien de entregar
al erario en todo o en parte el dinero procedente del botín de guerra
y los demás bienes muebles del mismo origen, siendo obligación del
cuestor en este último caso convertir inmediatamente en dinero los
bienes entregados. Todos los demás créditos de la comunidad, los pagos
por arrendamientos u otros compromisos contractuales, los impuestos
civiles, las contribuciones de guerra y las penas pecuniarias cuando no
hubiesen sido impuestas por el tribunal del pueblo, ingresaban en el
erario y caían, por consiguiente, bajo la competencia de los cuestores.
Pero esto necesita más explicaciones.
Ya se ha dicho que la determinación de los créditos procedentes de
contratos correspondía a los censores o a quienes les representaran;
los cuestores solo podían realizar los créditos de la comunidad sobre
los que no hubiere contienda y los que hubieran sido liquidados en
esta forma, tomando como base para su oportuna percepción los actos y
resoluciones de los censores. Por excepción podían hacerse efectivos
los créditos de la comunidad, aun sin intervención del erario, en el
caso en que el magistrado correspondiente reemplazara la comunidad por
otro acreedor, por ejemplo, cuando el edil traspasaba a un empresario
el empedramiento de las calles que el empleado correspondiente tardaba
en llevar a cabo, y el empresario, como sustituto de la comunidad,
reclamaba del deudor de esta el correspondiente importe, aun por medio
de un pleito privado en caso necesario.
La contribución romana (_tributus_) no era propiamente un impuesto,
por lo menos en cuanto se cobraba de los ciudadanos en general, sino
más bien un desembolso forzoso que en casos de necesidad exigía
a la ciudadanía la comunidad. Los gastos ordinarios de esta se
cubrían regularmente con los productos de los bienes comunes, y los
extraordinarios para edificaciones y para la guerra se hallaban al
principio organizados de tal manera que pesaban más bien sobre los
particulares ciudadanos que sobre la caja del Estado. Sin embargo,
cuando esta tenía déficit, como ocurrió con frecuencia desde que
próximamente a mediados del siglo IV de la ciudad tomó a su cargo el
pagar a los soldados su salario, ese déficit se repartía entre los
ciudadanos en proporción a sus patrimonios, para lo cual se atendía
a los datos adquiridos acerca de los mismos por los censores. Que la
ciudadanía fue en su origen una reunión de agricultores, lo demuestra
la forma especial de informaciones y manifestaciones hechas ante
testigos sobre la posesión territorial, con sus privilegios y su
inventario, forma que no puede haber tenido más fin que el de facilitar
la comprobación por los censores de la propiedad agrícola existente,
y sin género alguno de duda esto es lo que en un principio se tomaba
en cuenta también para el cobro de la contribución (_tributus_); sin
embargo, esta, como hemos visto, no gravaba legalmente tan solo sobre
la posesión inmueble, sino que era esencialmente un impuesto sobre el
patrimonio. La percepción de la misma estaba a cargo de los cuestores,
por orden del magistrado supremo y con arreglo a las listas que
al erario hubiesen pasado los censores; también era lo regular que
interviniera en esto el Senado, mientras que, por el contrario, jamás
se interrogó sobre el asunto a los Comicios. La cantidad que había de
pagarse se liquidaba atendiendo a la tasación del patrimonio de cada
uno hecha por el censor y a la cuota que de ese patrimonio hubiera
determinado en cada caso el magistrado supremo que debiera entregarse;
pero si surgieran dudas acerca del particular, las resolvían los
cuestores por el procedimiento de la _cognitio_, sin que contra la
resolución se diera recurso jurídico alguno más que la invocación al
magistrado que podía interponer su intercesión (pág. 209). El pago
de la cantidad correspondiente era, no obstante, considerado como un
anticipo reintegrable por la comunidad (pág. 60), solo que ella era
quien fijaba el plazo para el reintegro. -- Es muy probable que además
de esta contribución existieran impuestos verdaderos, regulares, y
sobre todo, es de creer que mientras los ciudadanos poseedores de
inmuebles fueron los únicos obligados a prestar el servicio de las
armas, los latinos poseedores de inmuebles y los ciudadanos privados
de posesión estuvieran sometidos a tales impuestos; pero no podemos
demostrarlo suficientemente. En cambio, podemos asegurar que tanto
estos impuestos, si es que existieron, como la contribución excepcional
referida, no existían ya desde fines del siglo IV, y que a partir
de entonces volvió a ocurrir lo que había sucedido en la primitiva
organización de Roma, o sea que los ciudadanos estuvieron completa y
efectivamente exentos de pagar nada para la caja de la comunidad.
Las cantidades de dinero que por vía penal tuviesen que pagar los
ciudadanos, ya procediesen de un delito cometido contra la comunidad,
por ejemplo, de un hurto o de un daño causado en una cosa que se
hallare en la propiedad de aquella, ora proviniesen de las multas e
indemnizaciones pecuniarias establecidas por leyes especiales para
determinadas contravenciones, tenían que ser siempre fijadas en la
forma acostumbrada del procedimiento privado: un representante de la
comunidad debía deducir demanda ante el pretor y llevarla ante el
jurado, y luego de hecha la condena el cuestor cobraba el importe de
la cantidad que hubiese sido fijada judicialmente, si es que no se le
reservaba al representante de la comunidad en concepto de retribución
procesal. En aquellos delitos que podían cometerse también contra
los particulares, v. gr., el hurto, todo ciudadano era considerado
competente en el sistema antiguo para representar a la comunidad;
tocante a las demás contravenciones, las leyes especiales eran las que
determinaban la competencia, leyes que a menudo solo permitían a los
magistrados la presentación de tales demandas privadas.
Cuando el deudor de la comunidad fuere insolvente, la ejecución, como
ya se ha dicho (pág. 453), no se dirigía contra la persona misma del
deudor, pero todos los bienes de este eran embargados por el Estado.
Esa ejecución se verificaba vendiendo el patrimonio entero embargado;
pero el comprador, al hacerse cargo del activo del deudor, había de
obligarse a responder del pasivo de este en todo o en parte; no parece
que, en el caso de concurrencia de otros acreedores, la comunidad fuera
preferida a ellos por su crédito. Hasta cuando el patrimonio entero de
un particular, o una parte del mismo, entraba en poder de la comunidad
por confiscación penal o por herencia, el erario se hacía cargo del
mismo como si lo comprara de esta manera por una cantidad fija.
Para pagar las deudas de la comunidad, generalmente necesitaba el
cuestor una autorización de la magistratura suprema; si, por regla
general, las pagaba en virtud de un simple acuerdo del Senado, es
porque este acuerdo tenía al propio tiempo el carácter de decreto de la
magistratura suprema; el cuestor cumplía hasta una orden de pago dada
únicamente por el cónsul, de manera que la cuestura siguió dependiendo
del consulado como antes. A los demás magistrados que no fuesen
supremos, como, por ejemplo, a los censores, no les pagaba el cuestor
sino en virtud de una orden especial de los magistrados supremos.
Ni desde el punto de vista jurídico significa nada en contrario
la circunstancia de que la mayor parte de los pagos se hicieran
mediatamente, por ejemplo, que a los empresarios de construcciones les
pagaran los censores del crédito abierto a los mismos por la caja de
la comunidad, y que el pago a los soldados lo verificaran primeramente
los presidentes de distrito y más tarde los generales del ejército
y sus cuestores. En determinados casos, la ley podía dar una orden
de pago de una vez para todas a los cuestores, autorizándoles, por
ejemplo, para pagar sus sueldos a los subalternos de conformidad con
los datos suministrados por sus superiores, o para hacer donaciones a
los extranjeros que venían a Roma como embajadores de las comunidades
con las que esta se hallaba en relaciones de amistad.
No abolió, precisamente, el principado la exención de cargas
financieras de que gozaron durante la época republicana los bienes de
los ciudadanos; pero esa exención fue indirectamente suprimida por
Augusto, singularmente por el impuesto sobre las herencias, creado a
consecuencia de la reorganización del ejército. Además, en esta misma
época, el emperador fue poco a poco haciendo extensivo su derecho a
nombrar magistrados a los funcionarios encargados de administrar la
hacienda de la comunidad. El primer paso en este sentido lo dio Augusto
al instituir una segunda caja central (_aerarium militare_) para
recibir los impuestos sobre herencias, y la dirección y administración
de tal caja se la encomendó a jefes del rango senatorial, sí, pero
nombrados por el emperador mismo, los cuales disponían de los fondos
procedentes de tal impuesto, sin duda atendiendo meramente las órdenes
imperiales. Bajo los emperadores Julio-Claudios, la dirección de la
antigua caja central del Estado, en lugar de entregarse a cuestores
inexperimentados e imperitos, designados por la suerte, se encomendó,
bien a cuestores elegidos por el emperador, bien a pretores; Nerón
quitó luego esta caja a los magistrados republicanos, y confió
la administración de la misma, igual que la de la caja militar,
a funcionarios del orden de los senadores, pero de nombramiento
imperial. La caja central del Reino, sin embargo, quedó por lo menos
a disposición de los cónsules y del Senado hasta los últimos tiempos
del Imperio, interviniendo en ella el príncipe solo de una manera
indirecta, por medio de sus proposiciones al Senado.
Más aún que obedeciendo a estos cambios directos, experimentó una
transformación la Hacienda del Estado romano durante el principado,
merced a la circunstancia de que la caja privada del emperador, tan
luego como comenzó a ser llamada _fiscus Caesaris_, se convirtió
realmente en caja del Estado y, gradualmente, llegó a ser la caja
principal de este. La diferencia y contraposición formal entre el
patrimonio de la comunidad y el de cada uno de los particulares,
se aplicó también al del emperador, con tan gran fuerza como no
hubiera sido posible hacerlo en una comunidad organizada de hecho
monárquicamente, y esa contraposición parece que se cambió en
oposición directa cuando luego Diocleciano reorganizó el Estado. Pero
no fue la menor causa de la monarquía velada del principado el que los
ingresos y los gastos que material y sustancialmente eran públicos,
y cuya administración estaba encomendada al emperador, tuvieran la
consideración jurídica de privados, pues a consecuencia de esto,
por una parte, no estaban sometidos a la rendición de cuentas, ni
aun a las que indirectamente se realizaban por medio de la cuestura
y por la discusión en el Senado, y por otra parte, el soberano de
hecho adquirió una posición en el Estado muy superior a la de los
funcionarios encargados de administrar el numerario público. Al tratar
de la administración del patrimonio imperial, expusimos en sus rasgos
esenciales (pág. 355), de qué manera se llegó a este resultado por
la doble vía que dejamos indicada. Todos los gastos necesarios para
el desempeño de los negocios públicos encomendados al emperador,
por tanto, especialmente todos los gastos referentes al ejército
y al abastecimiento de la capital, se pagaban con cargo a la caja
privada imperial; de otro lado, entraban en la misma, no solamente
los ingresos procedentes de Egipto, que eran adquiridos, más bien que
por la comunidad romana, por los sucesores de los Ptolomeos (esto es,
por los emperadores), sino también una gran parte del numerario que
arrojaban los impuestos. Las rentas y productos de las provincias y
los arbitrios de la capital de la comunidad romana eran todos ellos,
como hemos visto, cobrados por funcionarios domésticos del emperador,
y a lo menos una considerable parte de los mismos se llevaba a la caja
privada de este. Hasta las provincias sometidas inmediatamente a la
administración imperial se consideraban como en cierto modo atribuidas
al emperador por medio de contratos privados de fiducia, de manera
que en ellas percibía él mismo los impuestos territoriales como si
fuese un verdadero propietario. Las consecuencias de este cambio legal
del patrimonio público en privado se reflejaron en la administración
de justicia. Debe advertirse, sin embargo, que al príncipe no se
le consideró nunca, con respecto a los impuestos provinciales,
mera y sencillamente como un propietario del suelo, que es lo que
debería haberse hecho, conforme a lo que acabamos de exponer; antes
bien, se aplicó desde luego a los procuradores del emperador en las
provincias el sistema republicano, según el cual, la resolución de
las contiendas que se suscitasen con motivo del cobro de toda clase
de impuestos y contribuciones correspondía, por vía de _cognitio_, a
los mismos magistrados a quienes estaba confiado tal cobro. Cuando los
administradores del patrimonio imperial exigían créditos distintos de
los derivados de impuestos y contribuciones, podía ciertamente hacerse
uso del procedimiento del Jurado; pero ya en tiempo de Claudio se
autorizó en general para prescindir de este procedimiento, y aunque
Nerón dispuso nuevamente que las controversias de esta índole se
sustanciaran por el procedimiento privado ordinario, y hasta llegó
a instituir al efecto un pretor especial, es, cuando menos, dudoso
que este retorno al antiguo orden de cosas persistiera mucho tiempo.
En conjunto y en tesis general, podemos decir que, en la época del
principado, la caja imperial, que legalmente era privada, fue atrayendo
sí a poco a poco, tanto los gastos como los ingresos del Estado, y que
vino a colocarse en el lugar del _aerarium populi romani_, el cual
fue perdiendo gradualmente su carácter de central y principal. Este
sistema trajo como consecuencia necesaria el que los soberanos sin
conciencia dispusieran ilimitadamente de los medios públicos para su
provecho privado; pero ni tal sistema se estableció con este fin, ni
se manejó ni administró predominantemente tampoco en este sentido. No
solamente la economía privada, subalterna, permaneció siempre extraña
a la esencia íntima y verdadera del régimen romano, sino que hasta en
el sistema financiero realizado por este régimen, la comunidad recibió
probablemente de sus soberanos todavía más de lo que dio a estos.