El cargo público era en Roma, por su propia índole, vitalicio; el
interregno establecido junto a la más antigua magistratura, y cuya
duración fija era de cinco días, tenía el carácter de puesto auxiliar,
como lo prueba, sobre todo, el hecho de que al _interrex_ no se tenía
que prestar palabra de fidelidad. Todos los demás cargos, tanto de
magistrados como sacerdotales, que encontramos en la época de los
reyes, han de ser considerados jurídicamente como puestos auxiliares,
sin una duración fijamente determinada por el derecho, pero revocables
en cualquier momento. Cargo propiamente transitorio, no existía más que
el de prefecto de la ciudad, establecido en el caso de ausencia del rey.
La abolición de la Monarquía consistió esencialmente, además de en la
supresión de la unicidad de la magistratura, en la de su vitalicidad,
y cuando una y otra cosa fueron restablecidas de nuevo, es cuando se
dice que concluye la organización republicana. Era de esencia del
cargo público republicano, así de los altos como de los bajos, de los
ordinarios como de los extraordinarios, el tener fijados límites de
tiempo independientes del arbitrio del magistrado que los ocupara.
Es verdad que con relación a los cargos públicos extraordinarios
revestidos de poder constituyente -- que lo fueron, en los tiempos
más antiguos, el decenvirato establecido para legislar, y en los
posteriores, la dictadura de Sila con poderes para dar la constitución
y la legislación a la comunidad, y las instituciones análogas de
la época cesariana y de la de los triunviros -- es verdad que con
relación a estos cargos el magistrado era el que a su arbitrio fijaba
la duración de los mismos, o bien no existió absolutamente para ellos
un plazo, al cabo del cual cesaran en sus funciones los que los
desempeñaban; pero hay que advertir que se trataba de circunstancias
excepcionales, en las cuales estaba precisamente suspendida la
organización política existente a la sazón, y que con ello no se
hizo más que confirmar en principio el carácter de relatividad y
contingencia de la República, dependiente de haber plazos señalados
para ejercer las magistraturas.
El plazo señalado a los magistrados extraordinarios podía limitarse al
desempeño de un negocio transitorio, como, por ejemplo, la consagración
de un templo, la fundación de una colonia o el ejercicio de un mando
militar. Pero como en este caso la terminación del cargo dependía,
hasta cierto punto, del arbitrio del magistrado, tal forma se empleó
exclusivamente para los mandatos que por su misma esencia no tuvieran
carácter político, evitando el emplearla, por el contrario, cuando se
tratara de comisiones importantes, sobre todo del ejercicio de un mando
militar, o empleándola entonces bajo la forma de promagistratura, cuyos
depositarios podían a cualquier hora ser relevados de sus funciones.
El señalamiento de plazo revestía la forma de fijación de un día final,
siempre que se tratara de cargos públicos ordinarios, y la mayor parte
de las veces también tratándose de los extraordinarios. Respecto a los
ordinarios no permanentes y a los extraordinarios, el señalamiento
del día final iba frecuentemente unido al mandato transitorio, de
manera que el funcionario dejaba de serlo, o al terminar su misión,
o al transcurrir el plazo fijado. Así, el interrex cesaba en sus
funciones inmediatamente de hecho el nombramiento del rey, o cuando
transcurrieran los cinco días de duración del cargo; el dictador,
después de cumplida su misión, o pasados seis meses; los censores, una
vez formado el censo, o a los diez y ocho meses. Se trata, pues, aquí
de la fijación de un límite máximo de tiempo. Por el contrario, los
magistrados permanentes seguían por lo regular en sus cargos hasta que
finalizara el plazo de duración de los mismos, si bien no les estaba
prohibido renunciarlos antes de que tal plazo se cumpliera (pág. 140).
Ya hemos dicho (pág. 168) que el señalamiento de plazos se aplicaba lo
mismo al régimen de la guerra que al de la ciudad, pero que mientras
en el régimen de la ciudad así el cargo como la función cesaban
sencillamente con la llegada del término final de tiempo señalado a
las mismas, en el régimen de la guerra estaba en parte prescrito, y en
parte, a lo menos, permitido que se continuara ejerciendo, no el cargo,
pero sí la función aun después de llegado ese término.
Si bien es cierto que no existía una regla general relativa a los
plazos que habían de durar los cargos, sin embargo, lo que predominaba
era la duración anual. Con relación a los cargos permanentes, este
principio de la duración anual se aplicaba de manera absoluta, y en
los casos en que por excepción se prolongaba el poder militar, no
era permitido señalarle un ulterior término final más largo de un
año. La prolongación del _imperium_ de Pompeyo y de los posteriores
depositarios del poder más allá de este término señala ya la agonía del
régimen republicano.
El año de duración de los cargos públicos y los plazos señalados
a los mismos se computaban generalmente con arreglo al calendario
oficial, sin tener en cuenta ni el comienzo de ese año (1.º de marzo)
ni la desigualdad real que había entre unos y otros meses y años del
calendario; por consiguiente, todo plazo se contaba desde el día
de la toma de posesión del cargo hasta el día correspondiente del
mes o año posterior. No obstante, cuando se tratara de completar un
colegio incompleto, valía como término final de duración para el
colega que fuese elegido después el mismo señalado para el colega
nombrado con anterioridad; y al día que los cónsules entraban en
funciones parece que, por regla general, se acomodaban los demás
funcionarios anuales, de suerte que en los casos excepcionales en que
los pretores, y también los ediles y los cuestores, no empezasen a
ejercer sus cargos al mismo tiempo que los cónsules, sino después,
se retrotraía el momento de empezar a ejercerlos hasta aquel en que
hubieren tomado posesión los cónsules. Por el contrario, el día del
ingreso en funciones de los magistrados de la plebe, al menos el de
los tribunos, era independiente del de los cónsules, donde vemos
conservarse todavía una supervivencia de aquel antiguo Estado dentro
del Estado que hemos dicho que los plebeyos formaban. La fijación por
el calendario del día que les correspondía entrar en funciones a los
tribunos del pueblo empezó a usarse desde bien pronto; luego que, por
los motivos indicados (pág. 175), los tribunos referidos pudieron
irse sucediendo sin interrupción, esto es, después de la caída de los
decenviros, el día en que tomaban posesión de sus cargos fue fijado
constantemente para el 10 de diciembre. Por el contrario, en lo que
atañe a la magistratura suprema, el cómputo del año de funciones se
fue por derecho alargando o acortando a medida que cada nueva pareja
de cónsules retardaba su toma de posesión o apresuraba el abandono del
cargo, lo cual vino a dar por resultado que ni los años de funciones
formaban una serie fija, puesto que entre unos y otros se daban
plazos de interregno, ni tampoco una serie de unidades iguales; las
fracciones de los dos años del calendario que cada consulado abrazaba
podían ser de diversa extensión, y en cuanto al momento de entrar en
funciones, nada estaba determinado, si se exceptúa que, acaso por
costumbre, los cónsules comenzaban regularmente a funcionar en los
primeros días de mes (_kalendae_) o a mediados del mismo (_idus_).
Esta manera singular de contar el año de duración de los cargos debió
producir una gran confusión cronológica, sobre todo porque los años
jurídicos se iban designando por los nombres de los magistrados, y a
veces hasta fue causa de que se produjeran situaciones de verdadero
malestar, principalmente porque los ejercicios y expediciones militares
permanentes de la ciudadanía, verificados en la mejor época del año,
apenas consentían que el cambio en el mando supremo pudiera verificarse
durante los meses de verano. Parece, sin embargo, que ninguna
alteración hubo de introducirse en principio sobre este particular
hasta los comienzos de la guerra de Aníbal, en cuya época se fijó, por
lo menos de hecho, para día de ingreso en los cargos el 15 de marzo;
pero en el año 601 (153 a. de J. C.) se hizo nuevamente retroceder el
momento dicho dos meses y medio, fijándolo en el 1.º de enero. Desde
entonces los interregnos se computaron en el año de ejercicio del
cargo y no se tuvieron en cuenta para hacer el cómputo del tiempo;
y si en el curso del año de ejercicio quedaban vacantes ambos los
puestos de cónsul, para lo que restaba del año se nombraba por elección
posterior otra pareja de cónsules. En la época republicana, solo por
excepción se distribuyó el año de duración del cargo consular entre
varios colegios; pero desde los comienzos del principado, esta fue la
regla, abreviándose, por otra parte, cada día más la duración de la
función, de una manera irregular, sí, pero constante. Y se hizo esto a
fin de aumentar el número de los consulares, o sea de las personas que
habían sido cónsules, señaladamente el de aquellas a las que habían
de limitarse los nombramientos hechos por los emperadores. No por eso
sufrió alteración alguna en su esencia el año consular; la mencionada
costumbre de fijar las fechas por los cónsules que ejercieran el
cargo hubo de ser muy pronto abandonada, sustituyéndola la de llamar
a todo el año por el nombre de los cónsules que lo fuesen el 1.º de
enero. -- Primero de hecho, y muy pronto también de derecho, el año
del calendario fue identificándose con el mismo año consular, cuyo
comienzo había sido fijado el 1.º de enero, sustituyendo al antiguo
modo de empezar a contar el nuevo año desde marzo. Esta manera de
contar el año la heredaron las generaciones posteriores, y es la que
hoy subsiste en todas partes para dar comienzo al año nuevo. La pretura
y la censura siguieron en este particular el ejemplo del consulado.
Por el contrario, los cuestores, no sabemos desde cuándo, empezaron a
tomar posesión el 5 de diciembre anterior; acaso fue debido el hecho
a que pareciera conveniente que antes que el nuevo magistrado supremo
entrase a desempeñar su cargo se hallaran ya en posesión de los suyos
respectivos los principales de sus auxiliares y subordinados, a fin de
que desde luego pudiera comenzar a utilizar sus servicios. El ingreso
de los funcionarios en sus cargos tenía lugar siempre por derecho,
no siendo necesario al efecto acto alguno especial de voluntad de
los mismos. En los comienzos, este ingreso coincidía siempre y de una
manera absoluta con el nombramiento o instauración del funcionario;
más tarde la coincidencia tenía lugar también en principio: según la
expresión romana, el ingreso en el cargo partía del acto mismo en que
tenía lugar la elección (_ex templo_) (página 185). Pero cuando se
tratara de nombramientos hechos para un plazo determinado, había que
esperar a que este plazo comenzara, lo cual formó la regla general para
los funcionarios ordinarios permanentes en la época republicana.
Las solemnidades civiles y religiosas de que iba revestida la toma de
posesión de los magistrados supremos, como eran la recepción de las
fasces, el cumplimiento de los votos y promesas de sacrificios que
se hacían año por año a los dioses por el bien común, la renovación
de estos votos, la posesión del primer asiento del Senado sobre el
Capitolio, el establecimiento y la ejecución de las fiestas nacionales
latinas en Lavinium y sobre el monte Albano, no tenían significación
esencial alguna desde el punto de vista del derecho político. Pero
sí deben ser objeto de nuestro examen otros tres actos que también
acompañaban al ingreso en funciones de los magistrados, a saber: la
invocación de la aprobación divina para comenzar a desempeñar el cargo,
la recepción de la palabra de fidelidad prestada por la ciudadanía y el
acto de prestar juramento. Todos ellos tenían de común la circunstancia
de que el magistrado no entraba en funciones por la realización de
semejantes actos, sino que más bien estos presuponían ya verificada
la posesión del cargo, estando el funcionario obligado únicamente a
ejecutar esos actos tan pronto como le fuere posible.
El consentimiento de los dioses para dar comienzo al desempeño de
un cargo lo invocaba el magistrado en la ciudad de Roma, al apuntar
el alba, por medio de la inspección de ciertos signos (_auspicia_).
Este precepto era aplicable a todos los verdaderos magistrados, sin
distinción de rango, y por consiguiente, el acto de que se trata era un
criterio o signo exterior que denotaba la magistratura; los subalternos
y auxiliares, los cuales no tenían auspicios propios, no podían hacer
la inspección referida, como tampoco los quasi-magistrados plebeyos.
Según lo exige la misma naturaleza del acto, la inspección debía
hacerse lo más pronto posible; por lo tanto, en aquellos casos en que
el nombramiento y la toma de posesión del magistrado no constituían
un mismo acto, debía tener lugar la mañana del primer día de entrar
en funciones; y cuando los dos referidos actos coincidían, debía
verificarse probablemente la mañana del siguiente día a aquel en que se
entraba en funciones. Hubo de excusarse todo lo posible el deferir para
más adelante la invocación a los dioses; y en los casos en que no se
podía por menos de hacer uso del aplazamiento, como cuando se trataba,
v. gr., del nombramiento de un dictador ausente de Roma, no por eso se
suspendía el ejercicio de las funciones propias del cargo. En teoría,
la negativa de los auspicios solo podía dar lugar a una obligación
cierta, por parte de los magistrados, a resignar el cargo; en la
práctica, sin embargo, no solo no se conoció ningún ejemplo de esto,
sino que la bendición divina, en cuanto nosotros sabemos de semejante
acto, era de tal manera prodigada, que los dioses garantizaban año tras
año a todos los magistrados en general los más favorables signos, a
saber: la luz que en el cielo sereno iba de izquierda a derecha, con lo
que la inspección de las aves se convirtió jurídicamente en inspección
del cielo (_de coelo servare_).
De análoga manera, el magistrado se hallaba obligado a recibir la
palabra de fidelidad de la ciudadanía a la cual iba a presidir y
dirigir. Tenía lugar este acto en la misma forma de pregunta y
contestación empleada para ponerse de acuerdo en general, o sea para
formar la lex, el magistrado y la ciudadanía, siendo, al efecto,
congregada esta última en la ciudad o dentro de los arrabales,
ordinariamente con arreglo a las divisiones de los ciudadanos por
curias (_lex curiata_), pero también excepcionalmente, sobre todo
cuando se tratara de funcionarios encargados de formar el censo, con
arreglo a las divisiones militares por centurias (_lex centuriata_).
Esta palabra de fidelidad era necesaria, lo mismo que los auspicios,
a todo magistrado verdadero, mientras que no se le prestaba ni al
interrex, que no funcionaba sino interinamente, ni a los sacerdotes,
ni a los jefes de la plebe; aquellos magistrados que tenían facultades
para interrogar a la ciudadanía recibían la palabra de fidelidad de
esta, tanto para sí mismos como para los no facultados a hacer esta
interrogación. Preguntábase si se prestaba la obediencia exigida
por la función que se iba a desempeñar, no pudiéndose menos de dar
contestación afirmativa, por cuanto el ciudadano se hallaba ya
obligado a esta obediencia por el hecho mismo del nombramiento de la
magistratura, y esta obediencia debía ser prestada tanto al interrex,
a quien no se daba palabra de fidelidad, como a los magistrados
facultados para este acto fortalecedor de sus poderes. Por esto es por
lo que tal acto se verificaba regularmente por las curias, aun después
que a estas se las privó de la facultad legislativa (pág. 51). A la
idolatría de las formas, a que se llegó poco a poco a medida que fueron
corrompiéndose y disgregándose realmente los antiguos organismos, es
a lo que obedeció el que al final de la República se disputase a los
magistrados el derecho de convocar la ciudadanía para elecciones
y para ejercer _imperium_ militar y jurisdiccional antes de haber
recibido la palabra de fidelidad. En esta misma época, el acto de que
se trata hubo de reducirse a ser una mera formalidad, puesto que no
solamente se hacía a la vez para todos los magistrados anuales, sino
que cada una de las divisiones o grupos votantes era representado al
efecto por uno de los oficiales pertenecientes a la magistratura.
En el organismo político de Roma no existía una verdadera obligación
de que los magistrados prestasen juramento. Era, sí, usual que en las
diferentes elecciones, el magistrado que las dirigía, antes de hacer
el nombramiento del elegido, recibiese de este juramento de que había
de desempeñar a conciencia y escrupulosamente el cargo; pero semejante
requisito no era jurídicamente necesario. En los dos últimos siglos de
la República se prestaba juramento después de tomar posesión del cargo,
pues al efecto, algunos acuerdos del pueblo prescribieron al futuro
funcionario la obligación de jurar dentro de los cinco días siguientes
a aquel en que comenzase a ejercer sus funciones, so pena de perder el
puesto. Este modo de jurar por medio de un acto legal la observancia
de cierto número de preceptos legales llegó poco a poco a adquirir el
carácter de juramento de los magistrados, sobre todo, después que en el
mismo fueron incluidos, primero algunos preceptos de César, y luego los
de los emperadores en general.
Se cesa en el cargo público igual que se entra en él, es decir, por
ministerio de la ley en el caso de que el transcurso del plazo de
duración del mismo envuelva semejante cesación; por el contrario,
cuando el magistrado cesa antes de tiempo, por haber despachado el
negocio que le fue encomendado, o por otros motivos, claro está que
debe declarar públicamente que lo resigna. También era usual, en
el primer caso, que el magistrado, inmediatamente antes de cesar,
se despidiera solemnemente de la ciudadanía y asegurase ante ella,
mediante juramento, que no había obrado a sabiendas contra las leyes;
pero ni este acto era necesario, ni producía ninguna consecuencia
jurídica. Al funcionario no podía constreñírsele a renunciar el cargo
contra su voluntad antes de que llegase el término de duración del
mismo; al menos antes del siglo en que agonizó la República, aunque
a menudo se excitaba a los magistrados a que abandonasen su puesto
antes de finalizar la duración de este, no se llegó nunca a privarles
formalmente del mismo. La originaria igualdad de derechos de la
magistratura y de la ciudadanía envolvía también, en principio, la
imposibilidad de que, cuando menos los magistrados supremos, fuesen
destituidos. En los tiempos posteriores de la República, cuando la
soberanía del Estado pasó a los Comicios, fue sin duda permitido, en
teoría, la abrogación de los cargos públicos por el medio indicado, del
cual se hizo uso también, en efecto, algunas veces. Los magistrados
superiores podían también impedir a los inferiores el ejercicio del
cargo; pero como no eran ellos los que se lo habían concedido, no
podían privarles del cargo mismo; solo el jefe de la caballería, cuya
posición oscilaba generalmente entre la de los magistrados y la de los
subalternos y auxiliares, era el que podía ser removido de su puesto
por el dictador.
Con la cuestión del cese del magistrado se enlazan las de saber: 1.º,
si, y hasta dónde, pierden eficacia, con la cesación, los actos que
como tal magistrado hubiera ejecutado; y 2.º, si, y hasta dónde, se
halla este obligado administrativamente a rendir cuentas y sujeto a
responsabilidad judicial por tales actos.
Claro está que el cese del funcionario no afecta en general a los
actos válidos que este hubiere ejecutado como tal, porque dichos
actos son, en el sentido jurídico, actos de la comunidad. Están,
sin embargo, exceptuados de esta regla los actos dependientes del
arbitrio personal del magistrado, permitidos jurídicamente, mas
no prescritos. El derecho del magistrado a dar comisiones y el de
nombrar lugartenientes no extienden su acción más allá del plazo que
duran las funciones del mismo; si el magistrado comitente cesa el día
que le corresponde, la comisión no se transmite a su sucesor, y el
lugarteniente del magistrado que cesa no es tampoco lugarteniente del
que le sucede. De igual manera, las órdenes que el magistrado hubiese
dado sin atenerse a un precepto legal (_quae imperio continentur_)
solo le obligan y comprometen a él, no a su sucesor. Toda norma que
proceda del arbitrio del magistrado, por consiguiente, todo edicto,
para seguir teniendo vigor después que aquel cesa en sus funciones,
tiene que ser repetido por el sucesor. Lo cual tuvo gran importancia,
sobre todo en la evolución del procedimiento civil de Roma, por cuanto,
según la concepción de este pueblo, el magistrado que guiaba y dirigía
el pleito tenía amplias facultades para fijar lo que era el Derecho, y
aun para dar a este una interpretación extensiva; mas por otra parte,
esa amplia competencia encontraba una poderosa y esencial limitación en
la circunstancia de que las reglas de derecho dadas por un magistrado
perdían su fuerza cuando este dejaba de serlo y no eran obligatorias
para su sucesor.
La obligación de rendir cuentas es contraria a la esencia de la
magistratura romana. Ni el rey ni el dictador estaban sometidos a
ella, y aun la ordinaria magistratura suprema solo lo estaba de un
modo indirecto. Por ministerio de la ley estaban obligados a rendir
cuentas los cuestores, como administradores de la caja del Estado;
en un principio estuvieron sin duda obligados a rendirlas únicamente
a sus mandantes, es decir, a los magistrados supremos. Pero desde el
momento en que el nombramiento de los cuestores empezó a hacerse, no
ya por un acto exclusivo de los magistrados supremos, sino con la
intervención o cooperación de los Comicios, la rendición de cuentas
cambió de carácter; desde entonces, los gerentes de la caja de la
ciudad tenían que rendirlas a sus sucesores, y los cuestores encargados
de administrar la caja de la guerra las rendían a la caja de la ciudad,
con lo que se conseguía que las cuentas del año precedente fueran
revisadas, en primer término, por los funcionarios del año siguiente, y
después por el Senado. Como el cuestor administraba la caja en nombre
del magistrado supremo, y en virtud de las indicaciones de este, es
claro que aun cuando el cuestor era el que nominalmente rendía cuentas,
en realidad quien verificaba la rendición era el magistrado supremo.
Ahora, como la rendición solo se refería a las sumas recibidas de
la caja de la ciudad, y las que tuvieran otro origen, sobre todo
los dineros provenientes al magistrado supremo de las adquisiciones
guerreras, no llegaban forzosamente a manos de los cuestores, es claro
que la magistratura suprema, en su cualidad de jefe militar, estaba
libre de la obligación dicha.
El funcionario público no era más ni menos responsable por los actos
ejecutados como tal funcionario, ni casi de otra manera, que lo era
cada particular individuo por sus acciones y omisiones.
El antiguo procedimiento criminal que dio origen a la provocación,
esto es, tanto el primitivo procedimiento esencialmente cuestorial
como el que hubo de desarrollarse por medio de los tribunos del
pueblo, fue el que se aplicó lo mismo a los delitos cometidos por los
funcionarios públicos en el ejercicio de su cargo, que a los actos de
los particulares, aun cuando el último es el que en principio tuvo que
ser el que ante todo se aplicara con suma frecuencia con relación a
los individuos que habían desempeñado funciones públicas. El censor
estaba exento de responsabilidad política por los actos ejecutados
en el desempeño de su cargo, lo cual, al mismo tiempo que era una
consecuencia de la índole propia de esta magistratura, puesto que para
ejercer aquel debía proceder el censor discrecionalmente sin sujeción a
preceptos taxativos, no constituía un privilegio legal.
Lo propio se dice del procedimiento civil, en toda su extensión,
incluyendo los llamados delitos privados; todo ciudadano o no ciudadano
podía entablar acción aun contra los funcionarios públicos por _furtum_
e _iniuria_, en el amplio sentido que en Roma tuvieron estas palabras:
hasta los comienzos del siglo VII de la ciudad, no hubo ninguna
diferencia legal en este respecto entre el ladrón de bolsillos y el
cónsul concusionario. En algún tiempo se hizo uso, para perseguir las
concusiones de los funcionarios públicos, de una forma más rigurosa
de procedimiento civil, y en la evolución ulterior de esta clase de
proceso, que gradualmente fue reemplazando al antiguo procedimiento
criminal, la circunstancia agravante constituida por desempeñar el
delincuente funciones públicas, fue un motivo suficiente para que aun
el procedimiento por defraudación de caudales públicos (la _quaestio
peculatus_), el por traición a la patria y los demás relacionados con
este (la _quaestio maiestatis_) se entablaran preferentemente contra
los que abusaran o hicieran mal uso de las funciones públicas.
Únicamente en cuanto hace relación al momento en que puede pedirse
la responsabilidad, es en lo que las consecuencias de la jerarquía
de los magistrados produjeron desde luego una diferencia entre
magistrados y particulares. Al magistrado no podía exigírsele en
general responsabilidad alguna, ni ante sí mismo, ni ante un magistrado
de poder inferior o igual al suyo; por consiguiente, al que no tenía
sobre sí ningún superior, no podía exigírsele responsabilidad antes
de que cesara en el desempeño del cargo. Esto no era aplicable a los
funcionarios inferiores; pero tampoco se podía deducir regularmente
querella contra los mismos sino cuando ellos lo consintieran, porque la
protección general que se otorga a las personas ocupadas en la gestión
de los negocios públicos, ante los obstáculos que un proceso les
crearía, era también concedida a esos funcionarios inferiores.