La ciudadanía era un cuerpo armado, apto para la coexistencia pacífica,
donde no se permitía tomarse uno la justicia por su mano, sino
acudiendo al tribunal arbitral concedido al magistrado supremo; pero
no menos apto para reunirse, en caso necesario, bajo la dirección de
la misma magistratura suprema, a fin de defenderse y atacar al enemigo
exterior. La significación política del recinto murado (_pomerium_) que
la misma ciudadanía instaló dependía de que estaba confiada de derecho
a este baluarte la protección de la paz y de las acciones pacíficas;
por lo que todos los negocios públicos, siempre que no pertenecieran
a cosas de la guerra, debían ser ejecutados en el interior de este
recinto. De aquí resultaba una verdadera dualidad de régimen según el
lugar de que se tratara, una antítesis entre el _imperium domi_ y el
_imperium militiae_, antítesis que tenía su expresión visible cuando el
magistrado salía fuera del recinto murado con formalidades y ceremonias
religioso-militares.
La contraposición entre el régimen de la ciudad y el régimen de la
guerra no estribaba en las condiciones objetivas de los actos de los
magistrados, sino tan solo en el lugar donde se realizaran estos actos.
Todo acto ejecutado dentro del recinto murado se hallaba sometido a las
leyes del primer régimen, y lo mismo sucedía con los que se ejecutaran
dentro del espacio exterior a los muros hasta una distancia de mil
pasos de cada una de las puertas, o, lo que es igual, hasta la primer
piedra miliaria de las carreteras o vías que partían de Roma. Más allá
de este límite, o más allá del propio muro de la ciudad, en el caso
de que el magistrado hubiera traspasado el recinto murado con las
formalidades a que acabamos de referirnos, comenzaba el régimen de la
guerra, al cual se hallaba sometido, por consiguiente, tanto el campo
de la ciudad, como todo el territorio extranjero. Para los efectos de
las funciones oficiales no eran tomados en cuenta los límites de hecho
entre el asiento de la ciudad y el campo, los cuales, por lo demás,
estaban continuamente variando.
La necesidad de que los negocios públicos no pertenecientes a la guerra
fueran ejecutados dentro de la ciudad, fue, sin duda, originaria,
remontándose su nacimiento al origen mismo del recinto murado. Esa
necesidad tenía, desde luego, su expresión en la circunstancia de que
aquellos actos de los magistrados a cuya realización cooperaban el
Consejo o la ciudadanía habían de ser ejecutados en todo tiempo dentro
de la ciudad, pues ni el Senado ni los Comicios se podían reunir en el
campo de la guerra. En lo que al Senado concierne, jamás se faltó a
este requisito, pues aun a los contra-Senados que durante las épocas de
revolución se reunieron a veces fuera de la capital, no se les atribuyó
nunca más que una pura importancia de hecho. Lo mismo se dice de las
antiguas y solemnes formas de las asambleas de ciudadanos por curias o
por centurias. Alguna vez se intentó reconocer a la ciudadanía derecho
para reunirse por tribus en el campo, pero una decisión del pueblo, del
año 397 (357 a. de J. C.), lo prohibió, y posteriormente no se volvió
de este acuerdo.
Aquellos negocios pacíficos que podían ser ejecutados por el magistrado
solo, no hubieron de estar unidos a la ciudad de una manera tan
absoluta como los anteriores; pero en principio sucedía con ellos
lo mismo que con estos, como se ve claro sobre todo si se tiene en
cuenta que cuando se verificaban en el campo de la guerra revestían un
carácter excepcional.
La formación del ejército de ciudadanos y, por consiguiente, todos
los actos comprendidos bajo el nombre de censo, eran operaciones que
habían de realizarse, sin género alguno de duda, dentro de la ciudad,
a lo que contribuyó seguramente la circunstancia de que las mismas
fueron encomendadas desde muy temprano a magistrados especiales que
no funcionaban más que en la ciudad. El reclutamiento efectivo de los
ciudadanos, singularmente para la caballería, se verificaba también,
por regla general, dentro de la ciudad; pero ya se comprende que en
esto tuvo que haber frecuentes excepciones, y que el magistrado, cuando
lo estimase necesario, tomaría al ciudadano obligado al servicio
militar allí donde lo encontrase.
También el tribunal pertenecía de derecho a la ciudad; hasta bien
entrado el Imperio estuvo en vigor la regla jurídica, según la cual,
el procedimiento civil perfectamente valedero (_iudicium legitimum_)
solo podía tener lugar dentro de Roma. Es difícil que en la más antigua
organización jurídica se conociera un procedimiento civil en el campo
militar, o por lo menos, cuando la vida y la disciplina militares
lo hicieran necesario, por ejemplo, para corregir el hurto, este
procedimiento no se consideraba como verdaderamente jurídico. Cuando la
conquista de territorios ultramarinos hizo indispensable la institución
en ellos de tribunales locales para los ciudadanos romanos residentes
en aquellos, se aprovechó para el ejercicio de esta jurisdicción el
_imperium_ de los jefes del ejército; de otro lado, organizado el
mando, por medio de una legislación excepcional privose a los miembros
del tribunal de la ciudad de una parte de los negocios encomendados a
ellos, la cual pasó al conocimiento de magistrados subordinados. Pero
toda sentencia de esta especie tenía su fundamento jurídico, no en la
ley, sino en el arbitrio y beneplácito de los magistrados supremos
(_imperio continetur_), y su fuerza jurídica no fue igual a la de la
sentencia dada en la ciudad ni aun en época bastante adelantada.
Una cosa análoga debió acontecer con el procedimiento criminal. La
insubordinación, y en general toda ofensa a la disciplina militar,
dentro de los límites prudenciales que los mismos jefes del ejército
apreciasen, quedaba sometida al sistema de la guerra, y la coerción que
podía emplear al efecto el jefe del ejército no era cosa perteneciente
al régimen de la ciudad: a este último régimen correspondía, por el
contrario, todo otro proceso contra los ciudadanos que cometieran
delitos. Esta contraposición tuvo poco relieve mientras el régimen de
la ciudad fue tan incondicionalmente autoritario y tan absoluto como el
militar, que es lo que debe suponerse que ocurrió, por lo menos, en los
comienzos. Sin embargo, tanto el natural desenvolvimiento de las cosas,
como la tradición, nos enseñan que la antítesis entre el procedimiento
penal militar y el de la ciudad se remonta hasta los más lejanos
tiempos, pues a los delincuentes convictos y condenados no podía el
magistrado perdonarles sino con el consentimiento de la ciudadanía;
por lo tanto, ese perdón no podía verificarse sino en el procedimiento
de la ciudad.
Esta separación originaria entre el régimen y gobierno de la ciudad
y el de la guerra, separación conciliable con la plenitud de poder
que tenían los reyes, hubo de aumentarse de un modo esencial al
advenimiento de la República, por la razón de que las limitaciones
que entonces se imponen a la magistratura afectaron desigualmente a
una y otra de las dos esferas, no refiriéndose verdaderamente más que
a la primera. Preciso es que especifiquemos más sobre el asunto, si
bien aquí solo podemos hacerlo a manera de anticipación de lo que más
adelante ha de decirse.
El derecho de coerción del magistrado, examinado antes, siguió siendo
absoluto en el régimen de la guerra, mientras que en el de la ciudad
experimentó esenciales restricciones, consistentes en que el antiguo
derecho de la ciudadanía a perdonar su pena al delincuente condenado
se hizo independiente de la aprobación del magistrado sentenciador, y
este, por otra parte, no tenía más remedio que admitir la provocación
del condenado ante los Comicios. No se atendía tampoco para esto a
la índole del delito, sino al lugar en que el proceso se hubiera
seguido; y así, mientras en el régimen de la guerra podía el jefe
del ejército librarse de la provocación a los Comicios, no tan solo
por parte de los soldados, sino también, legalmente a lo menos, por
parte de otro cualquiera procesado, en cambio dentro de la ciudad no
podía sustraerse a dicha provocación por los delitos militares, v.
gr., el de desobediencia militar. Para representar exteriormente el
de tal manera mermado poder de los magistrados, se aminoró el número
de los instrumentos penales propios de los lictores; de manera que la
antítesis entre la obediencia limitada y condicional del ciudadano y
la incondicional del soldado encuentra ahora su expresión externa en la
circunstancia de usar los lictores en el régimen de la ciudad solamente
varas, mientras en el régimen de la guerra usaban varas y hachas, y en
la circunstancia de recibir estas últimas el magistrado cuando salía de
la ciudad. En el libro cuarto (capítulo II) trataremos de ciertas otras
modalidades de este importante derecho de provocación.
El nuevo carácter de anualidad que se dio a la magistratura se extendió
a ambos círculos mencionados de funciones, al de la ciudad y al de la
guerra, pero no tan absolutamente al uno como al otro. En el primero,
los magistrados cesan de derecho en sus funciones tan pronto como
llega el límite de tiempo señalado a las mismas, y en el caso de que
no tengan un sucesor legítimo, se aplica, también de derecho, el
interregno. El ejercicio de funciones una vez pasado el plazo estaba
prohibido de manera tan rigurosa, que ni una vez sola lo autorizaron
los Comicios. También en el régimen de la guerra cesaban en iguales
casos los cargos y los títulos propios de los mismos, al menos según
las ideas que en tiempos posteriores dominaron, pero no cesaba el
desempeño de los negocios propios de cada cargo ni las insignias
del mismo; la promagistratura (pág. 148) continuaba hasta tanto que
el sucesor entrase en el campo donde iba a ejercer sus funciones
y tomase personalmente posesión del mando militar; aquí no había
interregno. Pero desde bien pronto empezó la costumbre de prolongar
el cargo (_prorogatio_) hasta un término posterior al ordinario, y
en este caso se le aplicaba una denominación o título de categoría
inferior; hacíase esta prorrogación en un principio por virtud de un
acuerdo especial del pueblo, mas posteriormente se hizo muchas veces
con una simple orden del Senado. En la práctica, la anualidad de los
cargos fue tan rigurosa en el régimen de la ciudad, como laxa en el
de la guerra. Sobre todo en este último, no era raro el caso en que
la prorrogación de las funciones públicas llevase consigo un cambio
de competencia: a los funcionarios públicos de la ciudad, al concluir
la época de sus funciones, se les daba muchas veces un mando militar;
también a los que tenían uno de estos mandos se les solía cambiar por
otro, con lo que más bien que una continuación del cargo lo que llegó
realmente a originarse de esta suerte fue una creación o nombramiento
de magistrados, siendo este uno de los caminos por donde el Senado se
apropió la facultad de nombrar magistrados, que por la constitución no
le estaba reconocida.
Una cosa análoga sucedió con la colegialidad de los magistrados
superiores. En el régimen de la ciudad, la colegialidad se perfeccionó
todo lo posible, así en el terreno de los principios como en el de la
práctica: en este régimen se llevó el principio de la colegialidad
a su consecuencia última, la de dar origen a la colisión entre los
magistrados de iguales atribuciones, a la anulación del mandato de un
magistrado por la intromisión (_intercessio_) del colega; pero se hizo
de modo que ambos magistrados superiores colegas funcionasen juntos,
y que la intercesión fuera realmente posible. Por el contrario, en el
régimen de la guerra la intercesión colegial se suprimió en principio,
permitiendo dar mandatos superiores que modificaran los de los
colegas y que también obligaban a estos, y de hecho se logró también,
hasta donde fue posible, que los poderes iguales de los colegas no
se hallaran en conflicto, dividiendo entre ellos las tropas y los
distritos sobre que habían de ejercer mando.
La intercesión de los tribunos de la plebe, imitada de la colegial, y
que en la práctica hubo de ser una de las más esenciales limitaciones
del _imperium_, no podía ejercerse tampoco más que en el régimen de
la ciudad. En el régimen de la guerra nunca adquirió, por lo general,
fuerza alguna la contraposición entre la nobleza y la ciudadanía.
Finalmente, el principio según el cual las funciones públicas no
pueden ser desempeñadas sino por los magistrados hubo de conducir
en el régimen de la ciudad a la exclusión de las lugartenencias o
delegaciones voluntarias. En este régimen solo puede echarse mano de la
lugartenencia cuando haya necesidad de ello; por ejemplo, en el caso
de que todos los magistrados se hallaren en el extranjero, se nombra
un vicario judicial; por el contrario, cuando el magistrado se hallare
ausente en otro sitio que no sea el extranjero, o enfermo, o impedido
por cualquier otra causa, la función queda en suspenso. En el régimen
de la guerra aquel principio no se aplicó con igual rigidez, y por eso
al jefe en campaña se le consintió, en semejantes casos, nombrar un
lugarteniente, que no era un magistrado, pero que desempeñaba el cargo
por el magistrado.
Es innegable que estas limitaciones impuestas al régimen de la ciudad
suponen que esta se halla realmente en paz y bajo el imperio de
las leyes ordinarias, como lo es igualmente que tales limitaciones
contradicen en cierto modo el principio anteriormente desarrollado,
según el cual, para la separación entre ambos órdenes no se atiende a
la índole de la acción que el funcionario ejecute, sino al sitio donde
se realiza. Por privilegio, en los días de fiestas conmemorativas de
alguna victoria, solía concederse al magistrado dentro de la ciudad
el mismo poder que le correspondía según el régimen de la guerra, lo
que hace pensar desde luego en las hachas de los lictores; ahora, con
mayor motivo ha debido hacerse necesaria una situación excepcional
análoga a esta cuando hubiera precisión de hacer la guerra dentro del
recinto murado. Sin embargo, la tradición no nos dice nada de esto, y
el orgullo y arrogancia de la época republicana no se avienen sino con
la idea de la realización práctica de la eterna paz dentro del contorno
de la ciudad romana. Verdad es que la sólida República romana tenía en
algún modo derecho a ignorar que la ciudad había sufrido sitios y que
había habido guerras civiles. Prácticamente, esta laguna la llenó hasta
cierto punto en el primitivo régimen de los magistrados el instituto
de la dictadura, el cual tenía competencia aun dentro del régimen de
la ciudad; pues la dictadura no era esencialmente otra cosa más que
el poder del jefe militar, libre de las limitaciones dichas. Y en la
época de la soberanía del Senado, se colmaba el vacío dicho mediante
el derecho que el Senado llegó a adquirir de revestir de poderes
excepcionales a los magistrados que funcionaban dentro del recinto de
la ciudad.
Paralelamente a la separación teórica entre las funciones públicas
propias de la ciudad y las de campaña, se fue desarrollando el
principio de la unión de unas y otras en las mismas personas. Por
tanto, lo mismo que del rey se pensaba, hubo de pensarse también de
los más antiguos magistrados de la República, y así los cónsules como
los cuestores funcionaban igual en la ciudad que en el campo, y aun
en los casos en que predominaban dentro los fines militares, como
acontecía con la dictadura, no se privó al correspondiente magistrado,
o sea al dictador, del régimen de ciudad. Pero con el tiempo esta
situación de cosas hubo de cambiar, y los dos círculos referidos de
funciones públicas fueron poco a poco siendo distintos aun por parte
de las personas que las ejercían. Los jefes de la plebe, que en un
principio no eran seguramente magistrados, fueron los primeros que se
consideraron exclusivamente capaces para las funciones de la ciudad.
Los ediles plebeyos tenían limitada su esfera de acción a la ciudad, y
esta limitación hubo de ser luego aplicada también a sus más recientes
semicolegas patricios. Y lo propio debe decirse de la censura, como ya
queda advertido. Al aumentarse el número de puestos de la magistratura
suprema y de la cuestura, varios de aquellos quedaron limitados a
ejercer funciones solo en la ciudad, al paso que el poner restricciones
jurídicas al círculo de los cargos de la _militia_ era opuesto a la
esencia de la magistratura romana, esquivándose el hacerlo hasta en
tiempos posteriores con pocas excepciones, prefiriéndose con frecuencia
nombrar particulares funcionarios para el manejo de tales asuntos. La
denominación de _urbani_, que se aplicaba a algunos magistrados, parece
que no significó desde luego que tales funcionarios administrasen los
negocios de la ciudad, sino la obligación impuesta a los mismos, al
revés de lo que sucedía con sus colegas, de no abandonar Roma mientras
durasen sus funciones.