Hasta ahora hemos estudiado la evolución del Reino romano. Si en este
la potestad soberana era cosa perteneciente a la ciudad, la posesión
plena, inadmisible y exclusiva de dicha potestad fue un derecho
privilegiado de la ciudad de Roma, y Roma fue por este medio la que
ocupaba el punto central del edificio político, edificio que no era,
a su vez, otra cosa sino una confederación de ciudades. Lo cual es
aplicable así a la confederación de las ciudades latinas como a la de
las itálicas, y aun las comunidades extraitálicas fueron organizadas
de manera tal, que la autonomía que disfrutaban o les había sido
reconocida jurídicamente por el poder central, o por lo menos era una
autonomía concedida de hecho por el mismo. No de igual manera, pero
con análogos resultados de conjunto, coexistieron las comunidades
de ciudad subordinadas a un poder central, en todas las formas y
modificaciones por que fue pasando el Estado romano en el curso secular
de su historia. Ya dejamos examinadas las fases sucesivas de las
confederaciones latina, itálica y ultramarina; quédanos por exponer
todavía la unión final del Reino a que toda esta evolución condujo, la
transformación de la confederación de ciudades en un Estado unitario
organizado sobre la base del régimen de la unión de ciudades.
Ningún axioma se afirmó desde luego en la evolución del Estado de Roma
tan enérgicamente como el de la absoluta centralización política, que
excluye toda autonomía de las partes. Esto se ve tanto en el modo como
son consideradas las curias (pág. 27), las tribus (pág. 56), y las
categorías privilegiadas de la ciudadanía (pág. 67), como también en
todo el curso del movimiento plebeyo (página 89), movimiento que se
opone a esta unidad, y, por lo tanto, se niega a sí mismo. Pero la
condición y supuesto realmente indispensable de dicha centralización
política era la centralización territorial, por lo que tan pronto como
dentro de la ciudadanía romana se forman otros organismos locales
intermedios que gozaron de posición especial y propia en su régimen
de ciudad, empieza a disgregarse y conmoverse el fundamento referido.
Los imperceptibles comienzos del fenómeno de que se trata son casi
tan antiguos como la misma Roma. Cuando Roma adquirió su puerto, y
a él se envió un cierto número de ciudadanos para que residieran
permanentemente en el territorio particular que se les otorgara
(_colonia_), parece que la residencia de sus sacra comunes conservó una
quasi-magistratura organizada conforme al modelo de la romana; pero
no es posible todavía llamar a esto autonomía local. El comienzo de
esta autonomía lo encontramos en el siglo V de la ciudad. La colonia
de ciudadanos de Ancio, la segunda en antigüedad, fundada conforme
al modelo de Ostia, recibió, según referencias dignas de crédito, un
estatuto especial y una magistratura propia, que imitaba a la romana,
veinte años después de su fundación, o sea el año 437 (317 a. de J.
C.). Estas comunidades de ciudadanos localmente cerradas nacieron en
virtud de autorización política, pero parece que también se formaron
muchas veces, con solo el elemento de la residencia, mercados (_fora_)
y lugares de reunión (_conciliabula_), cuya población se componía
predominantemente de ciudadanos; estos _fora_ y _conciliabula_ fueron
convirtiéndose igualmente en comunidades organizadas, más o menos
rigurosamente, según el régimen de ciudad. De las comunidades de
semi-ciudadanos que por esta misma época comenzaron a tener existencia,
aquellas que antes de entrar a formar parte de la ciudadanía romana
disfrutaban de una autonomía administrativa bastante amplia,
conservaron como hemos indicado (pág. 95), un resto por lo menos de
ella, y lo mismo pudo acontecer cuando comunidades de derecho latino o
itálico, que hasta entonces habían sido autónomas, adquirían el derecho
de los ciudadanos romanos. Ahora bien: como el número de tales círculos
particulares, a los que se concedía cierta independencia hubo de ir en
constante aumento dentro de la ciudadanía romana, es claro que tuvo
que realizarse una completa transformación de la organización hasta
entonces vigente, por virtud de la cual lo que antes era excepción
vino a convertirse en regla, y el derecho de ciudadano romano, como
el conjunto de todos estos derechos de las patrias particulares, se
convirtió en el derecho del Reino. Dicha transformación fue debida,
ante todo, a la guerra social entre los miembros confederados, de la
cual resultó que todos los itálicos fueron admitidos en la ciudadanía
romana.
Trajo consigo esta transformación un cambio en la composición de las
tribus; por consiguiente, un cambio en la organización del sufragio,
puesto que este derecho se concedía a las tribus o a las centurias
condicionadas por las tribus. Si hasta ahora el ciudadano poseedor
era por regla general adscrito a la tribu en donde tenía sus bienes
inmuebles, y el no poseedor a una de las cuatro tribus urbanas, ya
antes de la guerra social aquellas comunidades que resolvían sumarse a
la ciudadanía romana eran agregadas a las tribus, no solamente en el
sentido de que su territorio era inscrito en una de estas, sino también
en el de que los individuos pertenecientes a las dichas comunidades
adquirían y conservaban para sí y para sus descendientes el derecho
de sufragio en la misma tribu a que empezaban a pertenecer. Cuando
más tarde, a consecuencia de aquella gran revolución, la inmensa
mayoría de las ciudades itálicas entraron a formar parte de la unión
de los ciudadanos romanos, y probablemente también aquellas antiguas
comunidades de ciudadanos que hasta entonces habían estado privadas
del derecho de sufragio lo adquirieron, las tribus se cambiaron,
de reuniones de poseedores de inmuebles dentro de ciertos límites
territoriales, en un conjunto de ciudades particulares a las cuales se
reconoció su propio derecho indígena. Aquel que descendía de un romano
que había adquirido el derecho de ciudadano por haber sido Venusia
admitida en la ciudadanía, adquiría de una vez para todas el derecho de
sufragio en la tribu horacia, aun cuando no fuese ya poseedor de bienes
inmuebles en Venusia, y probablemente aun cuando no fuera ya poseedor
de tales bienes en ningún sitio. A las cuatro tribus urbanas no les era
aplicable este sistema territorial, y a ellas seguían perteneciendo
esencialmente solo los ciudadanos que no se hallaran en plena posesión
de los derechos honorarios. En los Comicios dominaron de allí en
adelante, al menos en potencia, las ciudadanías de las ciudades que
tenían derecho de sufragio. Por consecuencia, a partir de este tiempo,
el ciudadano romano poseía, por un lado un derecho de ciudadanía,
indígena, especial suyo, y por otro lado, un derecho general de
ciudadano, ligado con el primero, al cual derecho de ciudadano general
no le queda ya otra cosa que el nombre de la ciudad de Roma. Esta
nueva organización de que tratamos no hubo seguramente de ponerse en
práctica, por lo general, de una manera rigurosa; sobre todo, parece
que quedaron fuera de la unión municipal las antiguas familias nobles,
tanto patricias como plebeyas, que no provenían de ningún municipio, e
igualmente se conservaron algunas otras excepciones personales. Pero
que el nuevo derecho de ciudadano romano era en realidad el derecho
político del ciudadano, lo demuestra la circunstancia de que el mismo
podía ir unido, tanto con el derecho indígena de una comunidad de
ciudadanos, como con el de una comunidad de no ciudadanos: también
la composición de las tribus tuvo ahora seguramente un carácter
exclusivamente personal. La exclusividad propia del derecho de
ciudadano de Roma se aplicó también al derecho indígena; nadie podía
ser a la vez ciudadano de Capua y de Puzol, o de Capua y de Atenas;
pero el ateniense pudo ahora ya adquirir el derecho de ciudadano romano
sin perder por eso su derecho de ciudadano ateniense.
Por tanto, luego que por efecto de la distribución de la ciudadanía,
que originariamente residía en un solo punto, en numerosos organismos
locales intermedios diseminados por toda la península itálica, la
organización primitiva, que negaba toda independencia a las partes del
Estado, vino a parar al extremo contrario, y la comunidad de Roma, o
mejor dicho, la comunidad del Reino empezó a estar constituida por
un cierto número de comunidades sometidas al régimen de ciudad,
presentose el problema de ordenar convenientemente las relaciones
que deberían guardar entre sí la autonomía de la comunidad del Reino
y la de las particulares comunidades de ciudad; o lo que es igual,
puesto que al verificarse esta transformación fue también fijada
indefectiblemente la centralización de hecho y de derecho del poder
político, se hizo preciso determinar la cantidad de derechos que de
los pertenecientes a la antigua autonomía de las ciudades confederadas
podían dejarse a las nuevas ciudades del Reino. Lo cual dio origen al
nuevo derecho municipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del
Estado. Los derechos que al poder central correspondían frente a las
ciudades confederadas, no solamente no fueron disminuidos, sino que se
aumentaron: para las relaciones exteriores no se conocía la existencia
de otro Estado que la del Reino unitario, no la de ninguna particular
ciudad; y si la legislación general del Reino se había inmiscuido ya
antes, por vía de excepción, en el derecho de las ciudades (pág. 103),
ahora este fenómeno se convirtió en regular, corriente e indiscutible.
El derecho de celebrar pactos federales y las altas atribuciones que
tuvieron las comunidades confederadas en materia militar debieron
desaparecer; los municipios de ciudadanos no tuvieron facultades
para celebrar alianzas con Roma, y el ciudadano del Reino, reclutado
militarmente en Palestrina, no fue ya un soldado palestrino, sino
romano. También desapareció el derecho privativo de las ciudades,
por lo menos en general. El precepto jurídico romano, hasta ahora no
aceptado por las ciudades latinas, por virtud del cual los esponsales
no producían acción, se hizo extensivo a estas cuando entraron a formar
parte de la ciudadanía romana. Es probable que continuaran existiendo
como estatutos locales algunas disposiciones que se apartaran de las
reglas generales legales; sin embargo, lo que parece tuvo predominio
fue la nivelación. Los municipios de ciudadanos perdieron también en
lo esencial la alta jurisdicción que habían conservado las ciudades
confederadas, y sus habitantes se vieron obligados, por regla general,
a comparecer y hacer valer sus derechos ante los magistrados romanos;
sin embargo, la competencia criminal que las ciudades tenían les fue
respetada en una gran extensión, y por otra parte, es probable que
para los asuntos civiles o privados de menor importancia y para los
urgentes, sobre todo para aquellos cuyo conocimiento no se encomendaba
en las antiguas comunidades de ciudadanos romanos al pretor de Roma,
sino a su vicario o representante local, se mantuviera en la ocasión
presente la jurisdicción municipal. En todo caso, al municipio
de ciudadanos se le conservaron ciertos elementos esenciales de
su anterior autonomía, y a los que nunca los habían tenido se le
concedieron ahora. El derecho de ser persona jurídica, que según la
concepción primitiva de Roma no correspondía sino al Estado mismo,
la capacidad de poseer bienes y la de recibir herencias y manumitir
esclavos los tuvieron y ejercitaron también los municipios de
ciudadanos. Los cuales tuvieron asimismo sus magistrados, sus Consejos
y sus Cuerpos consultivos, sus Comicios para las elecciones y para
legislar, su caja común, y por consiguiente la autonomía administrativa
y financiera, si bien las atribuciones de la magistratura y las de
los Comicios fueron grandemente mermadas, como se desprende de lo que
dejamos dicho.
Resulta, pues, que la forma que el Estado unitario, compuesto de
ciudadanos de igual derecho, adquirió medio siglo antes de que la
libertad romana llegara a su ocaso, solo se aplicó en un principio
a Italia, y a esta hubo de limitarse en lo esencial, por cuanto el
fundamento de toda perfecta unión política, la comunión de lengua y
costumbres, en Italia es donde ahora hubo de tener desarrollo completo.
Pero el sistema era también aplicable al territorio ultramarino, y
poco a poco fue trasponiendo los límites de la península. A principios
del siglo III de J. C., las ciudades de derecho latino y de derecho
peregrino de todo el Reino se hallaban convertidas en municipios de
ciudadanos, con lo que la confederación de ciudades, en su sentido
más amplio, dio lugar al derecho de ciudadano del Reino. Fuera de la
ciudadanía del Reino no quedaron de ahora en adelante más que los
_gentiles_ no organizados bajo el régimen de ciudad y no pertenecientes
al Reino bajo la forma de la confederación o de la autonomía tolerada,
los príncipes de los sarracenos y de los godos, los sátrapas de
Armenia, las tribus de los confines africanos y los extranjeros
residentes en las Galias y en Italia.