Los territorios que la soberanía de Roma tenía fuera de Italia eran los
Estados confederados dependientes y las localidades sometidas.
Los Estados confederados dependientes de Roma, fuera de Italia,
Massalia, Atenas, Rodas, etc., en la época en que Roma limitaba
el territorio de su mando a Italia, existieron frente a Roma como
Estados contractuales de iguales derechos e igual autonomía que
esta, aun cuando menos fuertes; tampoco los reyes, como por ejemplo
el de Numidia, se hallaban sometidos en un principio a protección
jurídica permanente por parte de la República romana. Pero en el
curso del tiempo, la dominación de Roma sobre Italia se convirtió
en dominación sobre el territorio mediterráneo, lo cual trajo como
consecuencia el que los Estados existentes en este territorio, o
fueron disueltos, o las antiguas relaciones federales que mantenían
con Roma se convirtieron de dependencia de hecho en dependencia de
derecho. Es característico tocante a la materia el tratado que en el
sentido dicho se les obligó a aceptar a los rodios el año 587 (167 a.
de J. C.), el cual indica, además, que la tendencia referida no se
cuidó en un principio de establecer el mando militar romano de un modo
permanente fuera de Italia. Pero sin duda, la institución de estas
llamadas provincias hubo de reclamar imperiosamente la modificación
de las antiguas relaciones federales en el sentido indicado. Hasta
tanto que no existió una permanente magistratura romana sobre el suelo
griego, la República de Atenas, por pequeña que fuera su fuerza,
pudo conservar plena autonomía. Pero tan pronto como el poderoso
confederado estableció en la provincia macedónica un mando militar,
aquella autonomía se redujo a ser cuando mucho puramente nominal,
pues, por ejemplo, fue incompatible con ella el ejercicio de un propio
y privativo derecho de defensa militar. De manera que en esta época
se abolieron completamente las alianzas efectivas de iguales para ser
reemplazadas por una forma en que, llamándose las cosas lo mismo que
antes, se llegó a plantear un estado realmente opuesto al anterior.
Con respecto a los Estados confederados dependientes, fuera de Italia,
valen en lo esencial las mismas reglas conforme a las cuales habíase
organizado la confederación itálica; el derecho de pertenecer al Reino
de Roma se desarrolló en la confederación extraitálica más tarde y más
débilmente que en la itálica.
Si la confederación itálica descansaba en la organización de ciudad de
todos sus miembros, también entabló Roma igual relación con los reinos
monárquicos fuera de Italia. Pero aquí no pudo la relación adquirir
carácter de perpetuidad, en cuanto, según la concepción romana, el
contrato celebrado con los reyes era personal y el cambio de rey exigía
la renovación de aquel, renovación que en el caso presente implica
una investidura, y si esta no fuera conferida, la consecuencia era la
privación o sustracción del territorio dependiente.
También era elemento esencial de la confederación extraitálica la
pérdida del derecho de hacer la guerra y de celebrar tratados; en el ya
mencionado contrato con los rodios es donde encontramos singularmente
la expresión jurídica de esto. Muchas veces, sin embargo, puede
haber sido suficiente con que Roma se reservase la facultad de poder
verificar de hecho la modificación. En esta esfera estuvo en principio
prohibida la igualdad de derecho, con tanto mayor motivo cuanto que la
organización de las relaciones entre las partes dependía en absoluto
de tratados especiales celebrados por las mismas; y en realidad no
hubo excepciones, de suerte que ya en los posteriores tiempos de la
República, en ninguno de los territorios a donde extendía Roma su poder
había ciudad ni príncipe que gozase de autonomía efectiva.
En el particular que nos ocupa existió la comunión con Roma en
cuanto al derecho del servicio militar; por tanto, los individuos
pertenecientes a los Estados extraitálicos confederados con Roma
podían tomar participación en las guerras que esta sostuviese. Pero
esta participación fue muy diferente de aquella permanencia efectiva
del auxilio guerrero que daba su carácter a la confederación de los
itálicos _togati_. Lo mismo que había sido concedida a las ciudades
griegas de Italia la facultad de armar barcos para la flota romana,
también se les concedió a las ciudades griegas extraitálicas, como
Rodas y Atenas. Mas ya hemos advertido que la rápida decadencia de
la Marina romana no permitió que estas prestaciones adquiriesen
permanencia, y esta anulación militar de las ciudades griegas
pertenecientes al Estado romano aceleró su anulación política. La
forma en que el auxilio guerrero se exigió de los reinos monárquicos
dependientes, fue sobre todo la de defensa de los límites del Reino
romano; por consiguiente, los mismos tuvieron más importancia que las
ciudades, pero participaban menos que estas en el auxilio guerrero
ordinario.
Mientras conservó su autonomía el Estado confederado, se le reconoció
también en principio a los extraitálicos; pero una de las consecuencias
más esenciales de ella, a saber, la exención de prestaciones
pecuniarias directas, dependía realmente de la participación en el
auxilio guerrero, de modo que si tal auxilio dejaba de existir, era
reemplazado, no injustamente, por el pago de un tributo. En este
particular todo dependía de las estipulaciones contenidas en cada
tratado, cuya evolución apenas podemos nosotros perseguir; es posible,
no obstante, asegurar que por lo menos los miembros de la confederación
no organizados bajo el régimen de ciudad, y no obligados a prestar
el auxilio de las armas permanentemente, tenían obligación absoluta
de pagar tributos pecuniarios. -- Por otro lado, a estos círculos
políticamente incongruentes y muy alejados de la comunidad romana por
las relaciones de distancia material, les estuvo reconocida de hecho
una autonomía sin duda bastante mayor que la que gozaban los miembros
de la confederación itálica, y aun mayor que la de los miembros de la
confederación latina. Es cierto que se tropiezan disposiciones de la
potencia soberana que implican injerencia de esta en la administración
interna de los distritos o círculos en cuestión, por ejemplo, relativas
a la jurisdicción y a la acuñación de moneda, y que en ningún tiempo
la potencia soberana dejó de menospreciar los derechos adquiridos y
de ejercer opresiones sobre los distritos; pero la Roma republicana
no aspiró a igualar políticamente a estos. En la época del Imperio
es cuando empezó a desarrollarse la tendencia a asimilar, no ya los
Estados confederados extraitálicos, pero sí las ciudades enclavadas en
las provincias y de hecho pertenecientes a ellas, a las comunidades
sometidas, con lo que disminuyó la autonomía de las ciudades
confederadas y al propio tiempo aumentó la de las sometidas.
Pero la soberanía de Roma no solo se ejercía sobre los distritos
confederados que gozaban de mayores o menores derechos, sino también
sobre los sometidos de fuera de Italia; de estos últimos vamos a tratar
ahora.
La relación de sumisión tenía su base en la dedición, esto es, en la
disolución efectuada por Roma de una comunidad que hasta el presente
había tenido existencia, colocando el territorio y los habitantes de
la misma, de un modo incondicional, bajo el poder del Estado romano.
En esta posición se encontraban aquellas comunidades que se sometían
al poder romano después de luchar militarmente con él, o sin lucha. El
estado de privación del derecho de ciudadano romano, en que se hallaban
las comunidades romanas de semi-ciudadanos, se aplicaba igualmente a
la dedición, como se hizo con la comunidad de Capua durante la guerra
de Aníbal. Cuando la dedición no llevaba consigo o la esclavitud o
la concesión del derecho de ciudadano romano, para ambas las cuales
cosas se requería una decisión especial del pueblo, a lo menos en
la comunidad patricio-plebeya (pág. 43), los _dediti_ mismos y sus
descendientes, _dediticii_, no eran considerados ni como ciudadanos,
ni como extranjeros, ni como esclavos, sino como hombres libres sin
el derecho de ciudadano, es decir, que no se hallaban propiamente
privados de derechos, puesto que en el recinto a que se extendía el
poder de Roma a todo hombre libre se concedía la seguridad personal
y el comercio privado, pero sí excluidos jurídicamente del goce de
todas las instituciones que implicaban el derecho de ciudadano, sobre
todo del derecho de matrimonio y del derecho hereditario, y con mayor
motivo aún del derecho de servir en el ejército, y, en general, de
toda participación en la vida política; además, carecían de derecho
frente a la comunidad romana, en cuanto esta no perdía el derecho que
originariamente le correspondiera de disponer de un modo definitivo
de las gentes que de ella dependían, por no haber hecho desde luego
uso de él. En Italia, hasta donde nosotros sabemos, de conformidad
con la naturaleza propiamente provisional de la relación jurídica de
que se trata, esta no se aplicó jamás sino de una manera transitoria;
donde únicamente pudo la misma tener un carácter permanente fue en las
localidades subalpinas. Por el contrario, el gobierno ultramarino de
los romanos se apoyaba predominantemente en el carácter de perpetuidad
efectiva de la dedición.
La denominación _provincia_, dada por los romanos a los distritos
sometidos en Ultramar, la tomaron al derecho del vencedor, cuya
expresión exacta nos la ofrece seguramente la dedición. Con respecto a
los sometidos mismos, se evitó el hacer uso de esta odiosa denominación
y por efecto de la quasi-autonomía que se les concedió y que pronto
estudiaremos, hubo de aplicárseles eufemísticamente la denominación
de miembros confederados (_socii_), que era la que se daba a las
comunidades verdaderamente autónomas.
El régimen de los sometidos fue, conforme a su indicada situación
jurídica, el de estar perpetuamente sujetos a los mandatos superiores
del jefe del ejército. Si el presidente o gobernador de la provincia
ejercía sobre los romanos que vivieran en esta igual jurisdicción que
la que ejercía el pretor en la capital, con relación a los individuos
sometidos, dicho gobernador era un comandante militar y podía por lo
tanto obrar a su arbitrio en todos los respectos.
La organización política de los sometidos continuaba sin embargo siendo
la misma que el caudillo militar romano se encontraba, pero sirviendo
en general de base para ella el régimen helénico de ciudad, habiendo
influido decisivamente para el establecimiento del gobierno provincial
las instituciones griegas que los romanos encontraron en la más antigua
provincia romana, Sicilia, y que sus antecesores en la dominación, los
cartagineses, respetaron también en lo esencial. Cuando se encontraba
alguna confederación de ciudades, regularmente era abolida, lo mismo
que la autonomía efectiva. Conservábanse a la comunidad sometida el
derecho de que sus miembros pudieran tomar acuerdos, el Consejo de
la comunidad y los magistrados de esta; la comunidad, aunque no de
derecho, sí por tolerancia, seguía también teniendo hasta nueva orden
el derecho de personas, el derecho de bienes y los tribunales que
anteriormente había disfrutado. Cuando el Gobierno romano no tropezaba
con un régimen autónomo de ciudad, como ocurrió con los celtas e
iberos, en África y en Oriente, lo que hacía era atemperar desde
luego a este régimen las instituciones existentes hasta modificarlas
y transformarlas por fin en instituciones de organización municipal.
Cuando el Gobierno romano se encontraba con un régimen monárquico,
ordinariamente no lo regía como tal, sino que, o le permitía hacer uso
del derecho de confederarse, o reemplazaba el régimen monárquico por
el de ciudad, como sucedió, por ejemplo, con el Estado de Pérgamo.
La única excepción verdadera que se estableció fue con el reino de
Egipto, agregado a Roma en tiempo de Augusto; en este reino el nuevo
dominador, la comunidad romana, se subrogó en los derechos que habían
correspondido a los anteriores monarcas, si bien en el curso del
tiempo echó también raíces aquí, a lo menos en parte, la organización
de ciudad. Augusto fue tan lejos en este punto, que organizó
corporativamente las ciudades de cada una de las provincias, y hasta
llegó a resucitar, dentro de ciertos límites, la antigua confederación
nacional de ciudades. Aun cuando esta autonomía careció de territorio
jurídicamente fijo, y no tuvo fuerza ni vida propiamente legal, y el
tribunal romano que funcionaba al lado y sobre los quasi-autónomos
magistrados municipales y excluido de derecho del círculo de la formal
autonomía de los miembros confederados, hacía imposible teórica y
prácticamente la independencia de este régimen provincial autonómico,
sin embargo, el espíritu romano-helénico no dejó de ejercer su
civilizadora misión de una manera poderosísima y beneficiosa en este
orden.
Los romanos permitieron que la propiedad territorial de las provincias
continuara desde luego existiendo igual que como ellos la encontraron;
pero solo por tolerancia, lo mismo que antes hemos dicho de la
autonomía, porque la dedición excluía por su propia naturaleza el
reconocimiento jurídico de la propiedad. Mas así como no aplicaron
a Sicilia el derecho de conquista con todas sus consecuencias, así
también no mucho tiempo después observaron la siguiente conducta con
respecto al Asia Menor, y más tarde, como medida general: la propiedad
del suelo conquistado era adquirida de una vez para siempre por el
pueblo romano, y al que hasta ahora había sido propietario de ella
se le reconocía únicamente una posesión de la índole del precario
romano, una posesión protegida y transmisible a los herederos hasta
nueva orden en contrario. Este principio fue, a partir de entonces,
uno de los fundamentales del Derecho público romano. De las alarmantes
consecuencias jurídicas que del mismo fluían, a saber, que la renta del
suelo correspondía de derecho a la comunidad romana, y que el Estado
romano podía distribuir todo el territorio ultramarino de la propia
suerte que distribuía el terreno común dentro de Italia, solamente la
segunda se llevó a la práctica, y excepcionalmente. Por una parte, el
espanto que producía semejante expropiación universal, y por otra, y,
sobre todo, la justificada tendencia a arraigar la comunidad asentada
en Italia por medio de emigraciones ultramarinas en masa, indujeron a
sentar más bien la máxima política de que la propiedad que sobre el
suelo ultramarino correspondía al Estado romano no podía ser asignada a
los particulares, como la itálica, máxima que se respetó absolutamente
durante la época republicana y a la que en los tiempos del principado
solo se faltó por lo que hace a las no muy numerosas colonias de
derecho itálico. De hecho, por consiguiente, la posesión itálica y la
ultramarina del suelo guardaron entre sí una relación parecida a la de
la propiedad con respecto a la enfiteusis.
En lo tocante a las prestaciones que unas y otras debían al Estado
romano, es en lo que se hallaba la principal diferencia entre las
comunidades confederadas y las sometidas.
Estas últimas no tenían obligación de prestar el servicio de las armas.
Solo un Estado era quien podía prestar a otro auxilio en la guerra,
y los dediticios, que carecen de Estado, eran, por tanto, incapaces
de tal auxilio, jurídicamente; sin embargo, por consideraciones
prácticas, el Gobierno romano otorgó también a los provinciales el
derecho de servicio militar. El comandante o gobernador romano de
las provincias podía utilizar también a los dediticios, cuando la
necesidad lo impusiera, para fines militares, pero esto no cambiaba en
nada la posición jurídica de los mismos. Augusto fue el primero que, al
organizar nuevamente la obligación del servicio de armas, atribuyó en
parte este servicio a los pueblos sometidos, y, por tanto, reconoció a
esta clase inferior de individuos el derecho de pertenecer al Reino, al
menos como miembros activos.
Por el contrario, el distintivo jurídico de la sumisión era la
obligación de pagar los impuestos, obligación que propiamente no
tenían las comunidades confederadas, y que a lo más fue en estas un
sustituto de la obligación del auxilio para la guerra. La contribución
que se exigía de los provinciales fue considerada desde luego como
una contribución perpetua de guerra, del propio modo que la provincia
misma se consideró también como un mando militar perpetuo; el nombre
de _stipendium_ que a dicha contribución se daba así lo indica, por
cuanto el motivo de su percepción era el pago del sueldo al ejército
victorioso. Es también de la esencia de esta contribución el que los
impuestos que se pagaban a los anteriores Gobiernos los perciba ahora
el vencedor para sí, como aconteció multitud de veces al organizar
los romanos las provincias. Pero después que el suelo provincial
empezó a ser mirado como parte de la propiedad del Estado romano,
los impuestos que sobre aquel pesaban se consideraron como la renta
inmueble (_vectigal_) pagada al propietario, y esta concepción es la
que posteriormente llegó a adquirir predominio.
Cuanto al derecho de pertenecer al Reino o ser miembros de este, los
confederados extraitálicos, una vez que el Estado extendió sus límites
más allá del mar, se colocaron en una situación igual a la de los
itálicos no latinos, y aun a la de los sometidos, ora se considerasen
estos como dediticios de derecho, ora como comunidades independientes;
no pudieron, pues, ser mirados ya como extranjeros, sino como los
miembros del Reino del peor derecho de todos, como lo da a entender
la denominación usual de _socii_ que se les aplicaba. De hecho,
durante los últimos tiempos de la República y durante el Imperio, la
peregrinidad fue una segunda forma de pertenecer al Estado.
A medida que se fue extendiendo gradualmente el círculo de los
individuos que pertenecían al Reino, fue también debilitándose, y
podemos decir que desapareciendo el Derecho internacional. Hemos
indicado anteriormente que este derecho tuvo la más alta importancia,
tanto extensiva como intensivamente, en las diferentes épocas de la
evolución de Roma; que la confederación latina se puso en relaciones
jurídicas con Cervetere y Nápoles, con Massalia y Rodas, gracias a
los tratados de amistad, y que hasta la confederación itálica entró
en relaciones mercantiles, sobre la misma base, con las ciudades y
reinos del Oriente griego. Las restricciones comerciales, como las que
nos indican en parte los tratados con Cartago, parece que fueron una
excepción; lo general y ordinario fue que la organización internacional
romana presupusiera y reclamara una amplísima comunión mercantil. Sin
embargo, la igualdad jurídica efectiva de los Estados contratantes,
igualdad de que se debe partir para la celebración de estos tratados
internacionales, no pudo subsistir mucho tiempo, dado el continuo
incremento de la supremacía romana. La alianza entre iguales, en el
recto sentido de la palabra, desapareció del Derecho público romano;
en las épocas posteriores no se conoce la alianza sino como forma
suavizada de la sujeción, y los llamados extranjeros no eran otra cosa
que individuos de derecho mermado pertenecientes al Reino romano. El
Estado romano, crecido en medio de una libertad comercial ilimitada,
concluyó su obra hacia fuera, a lo cual contribuyeron la monstruosa
extensión de sus límites y la coincidencia, por decirlo así, oficial
del Estado de Roma con el círculo de la tierra (_orbis terrarum_). Allí
donde, como en África, en Egipto, en Oriente, existían efectivamente
fronteras territoriales, el comercio encontró trabas en ciertas
limitaciones artificiales y en las aduanas. La concepción originaria,
según la cual el hombre de estirpe extranjera era un enemigo y como
enemigo debía ser tratado, hubo de resucitarla el Estado en su
decrepitud, frente a los germanos y a los persas.