M. Cherbuliez, professeur de droit public à l'académie de Genève, a
publié un ouvrage sur les institutions et les moeurs politiques de son
pays, intitulé: _De la Démocratie en Suisse_, et en a fait hommage
d'un exemplaire à l'Académie des sciences morales.
Il m'a paru, messieurs, que l'importance du sujet traité par l'auteur
méritait qu'on fît du livre un examen spécial; et, pensant qu'un tel
examen pourrait offrir quelque utilité, je l'ai entrepris.
Mon intention est de me placer complétement en dehors des
préoccupations du moment, comme il convient de le faire dans cette
enceinte, de passer sous silence les faits actuels qui ne relèvent
point de nous, et de voir, en Suisse, moins les actes de la société
politique, que cette société elle-même, les lois qui la constituent,
leur origine, leurs tendances, leur caractère. J'espère que,
circonscrit de cette manière, le tableau sera encore digne d'intérêt.
Ce qui se passe en Suisse n'est pas un fait isolé. C'est un mouvement
particulier au milieu du mouvement général qui précipite vers sa ruine
tout l'ancien édifice des institutions de l'Europe. Si le théâtre est
petit, le spectacle a donc de la grandeur; il a surtout une
originalité singulière. Nulle part, la révolution démocratique qui
agite le monde ne s'était produite au milieu de circonstances si
compliquées et si bizarres. Un même peuple, composé de plusieurs
races, parlant plusieurs langues, professant plusieurs croyances,
différentes sectes dissidentes, deux églises également constituées et
privilégiées; toutes les questions politiques tournant bientôt en
questions de religion, et toutes les questions de religion aboutissant
à des questions de politique; deux sociétés enfin, l'une très-vieille,
l'autre très-jeune, mariées ensemble malgré la différence de leurs
âges. Tel est le tableau qu'offre la Suisse. Pour le bien peindre, il
eût fallu, à mon avis, se placer plus haut que ne l'a fait l'auteur.
M. Cherbuliez déclare dans sa préface, et je tiens l'assertion pour
très-sincère, qu'il s'est imposé la loi de l'impartialité. Il craint
même que le caractère complétement impartial de son oeuvre ne jette
une sorte de monotonie sur le sujet. Cette crainte est assurément mal
fondée. L'auteur veut être impartial, en effet, mais il n'y parvient
point. Il y a dans son livre de la science, de la perspicacité, un
vrai talent, une bonne foi évidente qui éclate au milieu même
d'approbations passionnées; mais, ce qui ne se voit pas, c'est
précisément l'impartialité. On y rencontre tout à la fois beaucoup
d'esprit et peu de liberté d'esprit.
Vers quelles formes de société politique tend l'auteur? Cela semble
d'abord assez difficile à dire. Quoiqu'il approuve dans une certaine
mesure la conduite politique qu'ont suivie, en Suisse, les catholiques
les plus ardents, il est adversaire décidé du catholicisme, à ce point
qu'il n'est pas éloigné de vouloir qu'on empêche, législativement, la
religion catholique de s'étendre dans les lieux où elle ne règne pas.
D'une autre part, il est fort ennemi des sectes dissidentes du
protestantisme. Opposé au gouvernement du peuple, il l'est aussi à
celui de la noblesse; en religion, une église protestante régie par
l'État; en politique, un état régi par une aristocratie bourgeoise:
tel semble être l'idéal de l'auteur. C'est Genève avant ses dernières
révolutions.
Mais si l'on ne discerne pas toujours clairement ce qu'il aime, on
aperçoit sans peine ce qu'il hait. Ce qu'il hait, c'est la démocratie.
Atteint dans ses opinions, dans ses amitiés, dans ses intérêts
peut-être, par la révolution démocratique qu'il décrit, il n'en parle
jamais qu'en ennemi. Il n'attaque pas seulement la démocratie dans
telles ou telles de ses conséquences, mais dans son principe même; il
ne voit pas les qualités qu'elle possède, il poursuit les défauts
qu'elle a. Il ne distingue point, entre les maux qui en peuvent
découler, ce qui est fondamental et permanent, et ce qui est
accidentel et passager; ce qu'il faut supporter d'elle comme
inévitable et ce qu'on doit chercher à corriger. Peut-être le sujet ne
pouvait-il pas être envisagé de cette manière par un homme aussi mêlé
que l'a été M. Cherbuliez aux agitations de son pays. Il est permis de
le regretter. Nous verrons, en poursuivant cette analyse, que la
démocratie suisse a grand besoin qu'on l'éclaire sur l'imperfection de
ses lois. Mais, pour le faire avec efficacité, la première condition
était de ne point la haïr.
M. Cherbuliez a intitulé son oeuvre: _De la démocratie en Suisse_. Ce
qui pourrait faire croire qu'aux yeux de l'auteur la Suisse est un
pays dans lequel on puisse faire sur la démocratie un ouvrage de
doctrine, et où il soit permis de juger les institutions
démocratiques en elles-mêmes. C'est là, à mon sens, la source
principale d'où sont sorties presque toutes les erreurs du livre. Son
vrai titre eût dû être: _De la Révolution démocratique en Suisse_. La
Suisse, en effet, depuis quinze ans est un pays en révolution. La
démocratie y est moins une forme régulière de gouvernement qu'une arme
dont on s'est servi habituellement pour détruire et quelquefois
défendre l'ancienne société. On peut bien y étudier les phénomènes
particuliers qui accompagnent l'état révolutionnaire dans l'ère
démocratique où nous sommes, mais non pas y peindre la démocratie dans
son assiette permanente et tranquille. Quiconque n'aura pas sans cesse
présent à l'esprit ce point de départ, ne comprendra qu'avec peine le
tableau que les institutions de la Suisse lui présentent; et, pour mon
compte, j'éprouverais une difficulté insurmontable à expliquer comment
je juge ce qui est, sans dire comment je comprends ce qui a été.
On se fait d'ordinaire illusion sur ce qu'était la Suisse lorsque la
révolution française éclata. Comme les Suisses vivaient depuis
longtemps en république, on se figura aisément qu'ils étaient beaucoup
plus rapprochés que les autres habitants du continent de l'Europe, des
institutions qui constituent et de l'esprit qui anime la liberté
moderne. C'est le contraire qu'il faudrait penser.
Quoique l'indépendance des Suisses fût née au milieu d'une
insurrection contre l'aristocratie, la plupart des gouvernements qui
se fondèrent alors empruntèrent bientôt à l'aristocratie ses usages,
ses lois, et jusqu'à ses opinions et ses penchants. La liberté ne se
présenta plus à leurs yeux que sous la forme d'un privilége, et l'idée
d'un droit général et préexistant qu'auraient tous les hommes à être
libres, cette idée demeura aussi étrangère à leur esprit qu'elle
pouvait l'être à celui même des princes de la maison d'Autriche,
qu'ils avaient vaincus. Tous les pouvoirs ne tardèrent donc pas à être
attirés et retenus dans le sein de petites aristocraties formées ou
qui se recrutaient elles-mêmes. Au nord, ces aristocraties prirent un
caractère industriel; au midi, une constitution militaire. Mais, des
deux côtés, elles furent aussi resserrées, aussi exclusives. Dans la
plupart des cantons, les trois quarts des habitants furent exclus
d'une participation quelconque, soit directe, soit même indirecte, à
l'administration du pays; et, de plus, chaque canton eut des
populations sujettes.
Ces petites sociétés, qui s'étaient formées au milieu d'une agitation
si grande, devinrent bientôt si stables qu'aucun mouvement ne s'y fit
plus sentir. L'aristocratie ne s'y trouvant ni poussée par le peuple,
ni guidée par un roi, y tint le corps social immobile dans les vieux
vêtements du moyen âge.
Les progrès du temps faisaient déjà pénétrer depuis longtemps le
nouvel esprit dans les sociétés les plus monarchiques de l'Europe, que
la Suisse lui demeurait encore fermée.
Le principe de la division des pouvoirs était admis par tous les
publicistes, il ne s'appliquait point en Suisse. La liberté de la
presse, qui existait au moins en fait dans plusieurs monarchies
absolues du continent, n'existait en Suisse ni en fait ni en droit; la
faculté de s'associer politiquement n'y était ni exercée ni reconnue;
la liberté de la parole y était restreinte dans des limites
très-étroites. L'égalité des charges, vers laquelle tendaient tous les
gouvernements éclairés, ne s'y rencontrait pas plus que celle des
droits. L'industrie y trouvait mille entraves: la liberté individuelle
n'y avait aucune garantie légale. La liberté religieuse, qui
commençait à pénétrer jusqu'au sein des États les plus orthodoxes,
n'avait pu encore se faire jour en Suisse. Les cultes dissidents
étaient entièrement prohibés dans plusieurs cantons, gênés dans tous.
La différence des croyances y créait presque partout des incapacités
politiques.
La Suisse était encore en cet état en 1798, lorsque la révolution
française pénétra à main armée sur son territoire. Elle y renversa
pour un moment les vieilles institutions, mais elle ne mit rien de
solide et de stable à la place. Napoléon qui, quelques années après,
tira les Suisses de l'anarchie par l'acte de médiation, leur donna
bien l'égalité, mais non la liberté, les lois politiques qu'il imposa
étaient combinées de manière à ce que la vie publique était paralysée.
Le pouvoir, exercé au nom du peuple, mais placé très-loin de lui,
était remis tout entier dans les mains de la puissance exécutive.
Quand, peu d'années après, l'acte de médiation tomba avec son auteur,
les Suisses n'y gagnèrent point la liberté; ils y perdirent seulement
l'égalité. Partout les anciennes aristocraties reprirent les rênes du
gouvernement, et remirent en vigueur les principes exclusifs et
surannés qui avaient régné avant la révolution. Les choses revinrent
alors, dit avec raison M. Cherbuliez, à peu près au point où elles
étaient en 1798. On a accusé à tort les rois coalisés d'avoir imposé,
par la force, cette restauration à la Suisse. Elle fut faite d'accord
avec eux, mais non par eux. La vérité est que les Suisses furent
entraînés alors, comme les autres peuples du continent, par cette
réaction passagère, mais universelle, qui raviva tout à coup dans
toute l'Europe la vieille société; et, comme chez eux la restauration
ne fut pas consommée par des princes dont, après tout, l'intérêt était
distinct de celui des anciens privilégiés, mais par les anciens
privilégiés eux-mêmes..., elle y fut plus complète, plus aveugle et
plus obstinée que dans le reste de l'Europe. Elle ne s'y montra pas
tyrannique, mais très-exclusive. Un pouvoir législatif entièrement
subordonné à la puissance exécutive; celle-ci exclusivement possédée
par l'aristocratie de naissance; la classe moyenne exclue des
affaires; le peuple entier privé de la vie politique: tel est le
spectacle que présente la Suisse dans presque toutes ses parties
jusqu'en 1830.
C'est alors que s'ouvrit pour elle l'ère nouvelle de la démocratie!
Ce court exposé a eu pour but de bien faire comprendre deux choses:
La première, que la Suisse est un des pays de l'Europe où la
révolution avait été la moins profonde, et la restauration qui la
suivit la plus complète. De telle sorte que les institutions
étrangères ou hostiles à l'esprit nouveau, y ayant conservé ou repris
beaucoup d'empire, l'impulsion révolutionnaire dut s'y conserver plus
grande.
La seconde, que dans la plus grande partie de la Suisse, le peuple,
jusqu'à nos jours, n'avait jamais pris la moindre part au
gouvernement; que les formes judiciaires qui garantissent la liberté
civile, la liberté d'association, la liberté de parole, la liberté de
la presse, la liberté religieuse, avaient toujours été aussi, et je
pourrais presque dire, plus inconnues à la grande majorité de ces
citoyens des républiques, qu'elles pouvaient l'être, à la même époque,
aux sujets de la plupart des monarchies.
Voilà ce que M. Cherbuliez perd souvent de vue, mais ce qui doit être
sans cesse présent à notre pensée, dans l'examen que nous allons faire
avec soin des institutions que la Suisse s'est données.
Tout le monde sait qu'en Suisse la souveraineté est divisée en deux
parts: d'un côté se trouve le pouvoir fédéral, de l'autre les
gouvernements cantonaux.
M. Cherbuliez commence par parler de ce qui se passe dans les cantons,
et il a raison; car c'est là qu'est le véritable gouvernement de la
société. Je le suivrai dans cette voie, et je m'occuperai comme lui
des constitutions cantonales.
Toutes les constitutions cantonales sont aujourd'hui démocratiques;
mais la démocratie ne se montre pas dans toutes sous les mêmes traits.
Dans la majorité des cantons, le peuple a remis l'exercice de ses
pouvoirs à des assemblées qui le représentent, et dans quelques-uns il
l'a conservée pour lui-même. Il se réunit en corps et gouverne. M.
Cherbuliez appelle le gouvernement des premiers des _démocraties
représentatives_, et celui des autres _démocraties pures_.
Je demanderai à l'Académie la permission de ne pas suivre l'auteur
dans l'examen très-intéressant qu'il fait des démocraties pures. J'ai
plusieurs raisons pour agir ainsi. Quoique les cantons qui vivent sous
la démocratie pure aient joué un grand rôle dans l'histoire, et
puissent en jouer encore un considérable dans la politique, ils
donneraient lieu à une étude curieuse plutôt qu'utile.
La démocratie pure est un fait à peu près unique dans le monde moderne
et très-exceptionnel, même en Suisse, puisque le treizième seulement
de la population est gouverné de cette manière. C'est, de plus, un
fait passager. On ne sait point assez que dans les cantons suisses,
où le peuple a le plus conservé l'exercice du pouvoir, il existe un
corps représentatif sur lequel il se repose en partie des soins du
gouvernement. Or, il est facile de voir, en étudiant l'histoire
récente de la Suisse, que graduellement les affaires dont s'occupe le
peuple en Suisse sont en moins grand nombre, et qu'au contraire celles
que traitent ses représentants deviennent chaque jour plus nombreuses
et plus variées. Ainsi, le principe de la démocratie pure perd un
terrain que gagne le principe contraire. L'un devient insensiblement
l'exception, l'autre la règle.
Les démocraties pures de la Suisse appartiennent d'ailleurs à un autre
âge; elles ne peuvent rien enseigner quant au présent ni quant à
l'avenir. Quoiqu'on soit obligé de se servir, pour les désigner, d'un
nom pris à la science moderne, elles ne vivent que dans le passé.
Chaque siècle a son esprit dominateur auquel rien ne résiste. Vient-il
à s'introduire sous son règne des principes qui lui soient étrangers
ou contraires, il ne tarde pas à les pénétrer, et, quand il ne peut
pas les annuler, il se les approprie et se les assimile. Le moyen âge
avait fini par façonner aristocratiquement jusqu'à la liberté
démocratique. Au milieu des lois les plus républicaines, à côté du
suffrage universel lui-même, il avait placé des croyances religieuses,
des opinions, des sentiments, des habitudes, des associations, des
familles qui se tenaient en dehors du peuple, le vrai pouvoir. Il ne
faut considérer les petits cantons suisses que comme des gouvernements
démocratiques au moyen âge. Ce sont les derniers et respectables
débris d'un monde qui n'est plus.
Les démocraties représentatives de la Suisse sont, au contraire,
filles de l'esprit moderne. Toutes se sont fondées sur les ruines
d'une ancienne société aristocratique; toutes procèdent du seul
principe de la souveraineté du peuple; toutes en ont fait une
application presque semblable dans leurs lois.
Nous allons voir que ces lois sont très-imparfaites, et elles
suffiraient seules pour indiquer, dans le silence de l'histoire, qu'en
Suisse la démocratie et même la liberté sont des puissances nouvelles
et sans expérience.
Il faut remarquer d'abord que, même dans les démocraties
représentatives de la Suisse, le peuple a retenu dans ses mains
l'exercice direct d'une partie de son pouvoir. Dans quelques cantons,
après que les lois principales ont eu l'assentiment de la législature,
elles doivent encore être soumises au _veto_ du peuple. Ce qui fait
dégénérer, pour ces cas particuliers, la démocratie représentative en
démocratie pure.
Dans presque tous, le peuple doit être consulté de temps en temps,
d'ordinaire à des époques rapprochées, sur le point de savoir s'il
veut modifier ou maintenir la constitution. Ce qui ébranle à la fois
et périodiquement toutes les lois.
Tous les pouvoirs législatifs que le peuple n'a pas retenus dans ses
mains, il les a confiés à une seule assemblée, qui agit sous ses yeux
et en son nom. Dans aucun canton, la législature n'est divisée en deux
branches; partout elle se compose d'un corps unique; non-seulement ses
mouvements ne sont pas ralentis par le besoin de s'entendre avec une
autre assemblée, mais ses volontés ne rencontrent même pas l'obstacle
d'une délibération prolongée. Les discussions des lois générales sont
soumises à de certaines formalités qui les prolongent, mais les
résolutions les plus importantes peuvent être proposées, discutées et
admises en un moment, sous le nom de décrets. Les décrets font des
lois secondaires quelque chose d'aussi important, d'aussi rapide et
d'aussi irrésistible que les passions d'une multitude.
En dehors de la législature, il n'y a rien qui résiste. La séparation
et surtout l'indépendance relative du pouvoir législatif,
administratif et judiciaire en réalité n'existent pas.
Dans aucun canton, les représentants du pouvoir exécutif ne sont élus
directement par le peuple. C'est la législature qui les choisit. Le
pouvoir exécutif n'est donc doué d'aucune force qui lui soit propre.
Il n'est que la création et ne peut jamais être que l'agent servile
d'un autre pouvoir. À cette cause de faiblesse s'en joignent plusieurs
autres. Nulle part le pouvoir exécutif n'est exercé par un seul homme.
On le confie à une petite assemblée, où sa responsabilité se divise et
son action s'exerce. Plusieurs des droits inhérents à la puissance
exécutive lui sont d'ailleurs refusés. Il n'exerce point de véto ou
n'en exerce qu'un insignifiant sur les lois. Il est privé du droit de
faire grâce, il ne nomme ni ne destitue ses agents. On peut même dire
qu'il n'a pas d'agents, puisqu'il est d'ordinaire obligé de se servir
des seuls magistrats communs.
Mais c'est surtout par la mauvaise constitution et la mauvaise
composition du pouvoir judiciaire que les lois de la démocratie suisse
sont défectueuses. M. Cherbuliez le remarque, mais pas assez, à mon
avis. Il ne semble pas lui-même bien comprendre que c'est le pouvoir
judiciaire qui est principalement destiné, dans les démocraties, à
être tout à la fois la barrière et la sauvegarde du peuple.
L'idée de l'indépendance du pouvoir judiciaire est une idée moderne.
Le moyen âge ne l'avait point aperçue, ou du moins il ne l'avait
jamais conçue que très-confusément. On peut dire que chez toutes les
nations de l'Europe la puissance exécutive et la puissance judiciaire
ont commencé par être mêlées; en France même où, par une très-heureuse
exception, la justice a eu de bonne heure une existence individuelle
très-vigoureuse, il est encore permis d'affirmer que la division des
deux puissances était restée fort incomplète. Ce n'était pas, il est
vrai, l'administration qui retint dans ses mains la justice, ce fut la
justice qui attira en partie dans son sein l'administration. La
Suisse, au contraire, a été de tous les pays d'Europe celui peut-être
où la justice s'est le plus confondue avec le pouvoir politique, et
est devenue le plus complétement un de ses attributs. On peut dire que
l'idée que nous avons de la justice de cette puissance impartiale et
libre qui s'interpose entre tous les intérêts et entre tous les
pouvoirs pour les rappeler souvent tous au respect de la loi, cette
idée a toujours été absente de l'esprit des Suisses, et qu'elle n'y
est encore aujourd'hui que très-incomplétement entrée.
Les nouvelles constitutions ont sans doute donné aux tribunaux une
place plus séparée que celle qu'ils occupaient parmi les anciens
pouvoirs, mais non une position plus indépendante. Les tribunaux
inférieurs sont élus par le peuple et soumis à réélection; le tribunal
suprême de chaque canton est choisi non par le pouvoir exécutif, mais
par la puissance législative, et rien ne garantit ses membres contre
les caprices journaliers de la majorité.
Non-seulement le peuple ou l'assemblée qui le représente choisit les
juges, mais ils ne s'imposent pour les choisir aucune gêne. En
général, il n'y a point de condition de capacité exigées. Le juge,
d'ailleurs, simple exécuteur de la loi, n'a pas le droit de rechercher
si cette loi est conforme à la constitution. À vrai dire, c'est la
majorité elle-même qui juge par l'organe des magistrats.
En Suisse, d'ailleurs, le pouvoir judiciaire eût-il reçu de la loi
l'indépendance et les droits qui lui sont nécessaires, le pouvoir
aurait encore de la peine à jouer son rôle, car la justice est une
puissance de tradition et d'opinion qui a besoin de s'appuyer sur des
idées et des moeurs judiciaires.
Je pourrais aisément faire ressortir les défauts qui se rencontrent
dans les institutions que je viens de décrire, et prouver qu'elles
tendent toutes à rendre le gouvernement du peuple irrégulier dans sa
marche, précipité dans ses résolutions et tyrannique dans ses actes.
Mais cela me mènerait trop loin. Je me bornerai à mettre en regard de
ces lois celles que s'est données une société démocratique plus
ancienne, plus paisible et plus prospère. M. Cherbuliez pense que les
institutions imparfaites que possèdent les cantons suisses, sont les
seules que la démocratie puisse suggérer ou veuille souffrir. La
comparaison que je vais faire prouvera le contraire, et montrera
comment, du principe de la souveraineté du peuple on a pu tirer
ailleurs, avec plus d'expérience, plus d'art et plus de sagesse, des
conséquences différentes. Je prendrai pour exemple l'état de New-York,
qui contient à lui seul autant d'habitants que la Suisse entière.
Dans l'état de New-York, comme dans les cantons suisses, le principe
du gouvernement est la souveraineté du peuple, mise en action par le
suffrage universel. Mais le peuple n'exerce sa souveraineté qu'un seul
jour, par le choix de ses délégués. Il ne retient habituellement pour
lui-même, dans aucun cas, aucune partie quelconque de la puissance
législative, exécutive ou judiciaire. Il choisit ceux qui doivent
gouverner en son nom, et jusqu'à la prochaine élection il abdique.
Quoique les lois soient changeantes, leur fondement est stable. On n'a
point imaginé de soumettre d'avance, comme en Suisse, la constitution
à des révisions successives et périodiques dont la venue ou seulement
l'attente tient le corps social en suspens. Quand un besoin nouveau se
fait sentir, la législature constate qu'une modification de la
constitution est devenue nécessaire, et la législature qui suit
l'opère.
Quoique la puissance législative ne puisse pas plus qu'en Suisse se
soustraire à la direction de l'opinion publique, elle est organisée de
manière à résister à ses caprices. Aucune proposition ne peut devenir
loi qu'après avoir été soumise à l'examen de deux assemblées. Ces deux
parties de la législature sont élues de la même manière et composées
des mêmes éléments; toutes deux sortent donc également du peuple, mais
elles ne le représentent pas exactement de la même manière: l'une est
chargée surtout de reproduire ses impressions journalières, l'autre
ses instincts habituels et ses penchants permanents.
À New-York, la division des pouvoirs n'existe pas seulement en
apparence, mais en réalité.
La puissance exécutive est exercée, non par un corps, mais par un
homme qui seul en porte toute la responsabilité et en exerce avec
décision et avec force les droits et les prérogatives. Élu par le
peuple, il n'est point, comme en Suisse, la créature et l'agent de la
législature; il marche son égal, il représente comme elle, quoique
dans une autre sphère, le souverain au nom duquel l'un et l'autre
agissent. Il tire sa force de la même source où elle puise la sienne.
Il n'a pas seulement le nom du pouvoir exécutif, il en exerce les
prérogatives naturelles et légitimes. Il est le commandant de la force
armée, dont il nomme les principaux officiers; il choisit plusieurs
des grands fonctionnaires de l'État; il exerce le droit de grâce, le
véto qu'il peut opposer aux volontés de la législature, sans être
absolu et pourtant efficace. Si le gouverneur de l'État de New-York
est beaucoup moins puissant sans doute qu'un roi constitutionnel
d'Europe, il l'est du moins infiniment plus qu'un petit conseil de la
Suisse.
Mais c'est surtout dans l'organisation du pouvoir judiciaire que la
différence éclate.
Le juge, quoiqu'il émane du peuple et dépende de lui, est une
puissance à laquelle se soumet le peuple lui-même.
Le pouvoir judiciaire y tient cette position exceptionnelle de son
origine, de sa permanence, de sa compétence, et surtout des moeurs
publiques et de l'opinion.
Les membres des tribunaux supérieurs ne sont pas choisis, comme en
Suisse, par la législature, puissance collective qui, souvent, est
passionnée, quelquefois aveugle, et toujours irresponsable, mais par
le gouverneur de l'État. Le magistrat une fois institué est considéré
comme inamovible. Aucun procès ne lui échappe, aucune peine ne saurait
être prononcée que par lui. Non-seulement il interprète la loi, on
peut dire qu'il la juge; quand la législature, dans le mouvement
rapide des partis, s'écarte de l'esprit ou de la lettre de la
constitution, les tribunaux l'y ramènent en refusant d'appliquer ses
décisions; de sorte que si le juge ne peut obliger le peuple à garder
sa constitution, il le force du moins à la respecter tant qu'elle
existe. Il ne le dirige point, mais il le contraint et le limite. Le
pouvoir judiciaire, qui existe à peine en Suisse, est le véritable
modérateur de la démocratie américaine.
Maintenant, qu'on examine cette constitution dans les moindres
détails, on n'y découvrira pas un atome d'aristocratie. Rien qui
ressemble à une classe, pas un privilége, partout les mêmes droits,
tous les pouvoirs sortant du peuple et y retournant, un seul esprit
animant toutes les institutions, nulles tendances qui se combattent:
le principe de la démocratie a tout pénétré et domine tout. Et
pourtant ces gouvernements si complétement démocratiques ont une
assiette bien autrement stable, une allure bien plus paisible et des
mouvements bien plus réguliers que les gouvernements démocratiques de
la Suisse.
Il est permis de dire que cela vient en partie de la différence des
lois.
Les lois de l'état de New-York, que je viens de décrire, sont
disposées de manière à lutter contre les défauts naturels de la
démocratie, les institutions suisses dont j'ai tracé le tableau
semblent faites au contraire pour les développer. Ici elles retiennent
le peuple, là elles le poussent. En Amérique, on a craint que son
pouvoir ne fût tyrannique, tandis qu'en Suisse on semble n'avoir voulu
que le rendre irrésistible.
Je ne m'exagère pas l'influence que peut exercer le mécanisme des lois
sur la destinée des peuples. Je sais que ce sont à des causes plus
générales et plus profondes qu'il faut principalement attribuer les
grands événements de ce monde; mais on ne saurait nier que les
institutions n'aient une certaine vertu qui leur soit propre, et que
par elles-mêmes elles ne contribuent à la prospérité ou aux misères
des sociétés.
Si au lieu de repousser d'une manière absolue presque toutes les lois
de son pays, M. Cherbuliez avait fait voir ce qu'elles ont de
défectueux et comment on eût pu perfectionner leurs dispositions, sans
altérer leur principe, il eût écrit un livre plus digne de la
postérité et plus utile à ses contemporains.
Après avoir montré ce qu'est la démocratie dans les cantons, l'auteur
recherche l'influence qu'elle exerce sur la confédération elle-même.
Avant de suivre M. Cherbuliez dans cette voie, il est nécessaire de
faire ce qu'il n'a pas fait lui-même, de bien indiquer ce que c'est
que le gouvernement fédéral, comment il est organisé en droit et en
fait, et comment il fonctionne.
Il serait permis de se demander d'abord si les législateurs de la
confédération suisse ont voulu faire une constitution fédérale ou
seulement établir une ligue, en d'autres termes, s'ils ont entendu
sacrifier une portion de la souveraineté des cantons ou n'en aliéner
aucune partie. Si l'on considère que les cantons se sont interdit
plusieurs des droits qui sont inhérents à la souveraineté et qu'ils
les ont concédés d'une manière permanente au gouvernement fédéral, si
l'on songe surtout qu'ils ont voulu que dans les questions ainsi
abandonnées à ce gouvernement la majorité fît loi, on ne saurait
douter que les législateurs de la confédération suisse n'aient voulu
établir une véritable constitution fédérale et non une simple ligue.
Mais il faut convenir qu'ils s'y sont fort mal pris pour y réussir.
Je n'hésiterai pas à dire qu'à mon sens, la constitution fédérale de
la Suisse est la plus imparfaite de toutes les constitutions de ce
genre qui aient paru jusqu'ici dans le monde. On se croirait revenu,
en la lisant, en plein moyen âge, et l'on ne saurait trop s'étonner en
songeant que cette oeuvre confuse et incomplète est le produit d'un
siècle aussi savant et aussi expérimenté que le nôtre.
On répète souvent, et non sans raison, que le pacte a limité outre
mesure les droits de la Confédération, qu'il a laissé en dehors de
l'action du gouvernement qui la représente certains objets d'une
nature essentiellement nationale, et qui naturellement devraient
rentrer dans la compétence de la Diète: tels, par exemple, que
l'administration des postes, le règlement des poids et mesures, la
fabrication de la monnaie... Et l'on attribue la faiblesse du pouvoir
fédéral au petit nombre d'attributions qui lui sont confiées.
Il est bien vrai que le pacte a laissé en dehors de la constitution du
gouvernement de la Confédération plusieurs des droits qui reviennent
naturellement et même nécessairement à ce gouvernement; mais ce n'est
pas là que réside la véritable cause de sa faiblesse, car les droits
que le pacte lui a donnés lui suffiraient, s'il pouvait en faire
usage, pour acquérir bientôt tous ceux qui lui manquent, ou, en tous
cas, pour les conquérir.
La Diète peut rassembler des troupes, lever de l'argent, faire la
guerre, accorder la paix, conclure les traités de commerce, nommer les
ambassadeurs. Les constitutions cantonales et les grands principes
d'égalité devant la loi sont mis sous sa sauvegarde, ce qui lui
permettrait, au besoin, de s'immiscer dans toutes les affaires
locales.
Les péages et les droits sur les routes, etc., sont réglés par la
Diète, ce qui l'autorise à diriger ou à contrôler les grands travaux
publics.
Enfin, la Diète, dit l'art. 4 du pacte, _prend toutes les mesures
nécessaires pour la sécurité intérieure et extérieure de la Suisse_,
ce qui lui donne la faculté de tout faire.
Les gouvernements fédéraux les plus forts n'ont pas eu de plus grandes
prérogatives, et, loin de croire qu'en Suisse la compétence du pouvoir
central soit trop limitée, je suis porté à penser que ses bornes ne
sont pas assez soigneusement posées.
D'où vient donc qu'avec de si beaux priviléges le gouvernement de la
Confédération a, d'ordinaire, si peu de pouvoir? La raison en est
simple: C'est qu'on ne lui a pas donné les moyens de faire ce qu'on
lui a concédé, le droit de vouloir.
Jamais gouvernement ne fut mieux retenu dans l'inertie et plus
condamné à l'impuissance par l'imperfection de ses organes.
Il est de l'essence des gouvernements fédéraux d'agir non pas au nom
du peuple, mais au nom des états dont la Confédération se compose.
S'il en était autrement, la constitution cesserait immédiatement
d'être fédérale.
Il résulte de là, entre autres conséquences nécessaires et
inévitables, que les gouvernements fédéraux sont habituellement moins
hardis dans leurs résolutions et plus lents dans leurs mouvements que
les autres.
La plupart des législateurs des confédérations se sont efforcés, à
l'aide de procédés plus ou moins ingénieux, dans l'examen desquels je
ne veux pas entrer, à corriger en partie ce vice naturel du système
fédéral. Les Suisses l'ont rendu infiniment plus sensible que partout
ailleurs, par les formes particulières qu'ils ont adoptées. Chez eux,
non-seulement les membres de la diète n'agissent qu'au nom des
différents cantons qu'ils représentent, mais ils ne prennent en
général aucune résolution qui n'ait été prévue ou ne soit approuvée
par ceux-ci. Presque rien n'est laissé à leur libre arbitre; chacun
d'eux se croit lié par un mandat impératif, imposé d'avance; de telle
sorte que la diète est une assemblée délibérante où, à vrai dire, on
n'a aucun intérêt à délibérer, où l'on parle non pas devant ceux qui
doivent prendre la résolution, mais devant ceux qui ont seulement le
droit de l'appliquer. La diète est un gouvernement qui ne veut rien
par lui-même, mais qui se borne à réaliser ce que vingt-deux autres
gouvernements ont séparément voulu; un gouvernement qui, quelle que
soit la nature des événements, ne peut rien décider, rien prévoir,
pourvoir à rien. On ne saurait imaginer une combinaison qui soit plus
propre à accroître l'inertie naturelle du gouvernement fédéral, et à
changer sa noblesse en une sorte de débilité sénile.
Il y a bien d'autres causes encore qui, indépendamment des vices
inhérents à toutes constitutions fédérales, expliquent l'impuissance
habituelle du gouvernement de la Confédération suisse.
Non-seulement la Confédération a un gouvernement débile, mais on peut
dire qu'elle n'a pas de gouvernement qui lui soit propre. Sa
constitution, sous ce rapport, est unique dans le monde. La
Confédération met à sa tête des chefs qui ne la représentent pas. Le
directoire, qui forme le pouvoir exécutif de la Suisse, est choisi non
par la diète, encore moins par le peuple helvétique; c'est un
gouvernement de hasard que la Confédération emprunte tous les deux ans
à Berne, à Zurich ou à Lucerne. Ce pouvoir élu par les habitants d'un
canton pour diriger les affaires d'un canton, devient ainsi
accessoirement la tête et le bras de tout le pays. Ceci peut
assurément passer pour une des plus grandes curiosités politiques que
l'histoire des lois humaines présente. Les effets d'un pareil état de
choses sont toujours déplorables et souvent très-extraordinaires.
Rien de plus bizarre, par exemple, que ce qui est arrivé en 1839.
Cette année-là la diète siégeait à Zurich, et la Confédération avait
pour gouvernement le directoire de l'État de Zurich. Survient à Zurich
une révolution cantonale. Une insurrection populaire renverse les
autorités constituées. La Diète se trouve aussitôt sans président, et
la vie fédérale demeure suspendue jusqu'à ce qu'il plaise au canton de
se donner d'autres lois et d'autres chefs. Le peuple de Zurich, en
changeant son administration locale, avait sans le vouloir décapité la
Suisse.
La Confédération eût-elle un pouvoir exécutif en propre, le
gouvernement serait encore impuissant à se faire obéir, faute d'action
directe et immédiate sur les citoyens. Cette cause de faiblesse est
plus féconde à elle seule que toutes les autres ensemble; mais, pour
qu'elle soit bien comprise, il faut faire plus que de l'indiquer.
Un gouvernement fédéral peut avoir une sphère d'action assez limitée
et être fort; si dans cette sphère étroite il peut agir par lui-même,
sans intermédiaire, comme le font les gouvernements ordinaires dans la
sphère illimitée où ils se meuvent; s'il a ses fonctionnaires qui
s'adressent directement à chaque citoyen, ses tribunaux qui forcent
chaque citoyen de se soumettre à ses lois; il se fait obéir aisément,
parce qu'il n'a jamais que des résistances individuelles à craindre,
et que toutes les difficultés qu'on lui suscite se terminent par des
procès.
Un gouvernement fédéral peut au contraire avoir une sphère d'action
très-vaste et ne jouir que d'une autorité très-faible et
très-précaire, si, au lieu de s'adresser individuellement aux
citoyens, il est obligé de s'adresser aux gouvernements cantonaux; car
si ceux-ci résistent, le pouvoir fédéral trouve aussitôt en face de
lui moins un sujet qu'un rival, dont il ne peut avoir raison que par
la guerre.
La puissance d'un gouvernement fédéral réside donc bien moins dans
l'étendue des droits qu'on lui confère, que dans la faculté plus ou
moins grande qu'on lui laisse de les exercer par lui-même: il est
toujours fort quand il peut commander aux citoyens; il est toujours
faible quand il est réduit à ne commander qu'aux gouvernements locaux.
L'histoire des confédérations présente des exemples de ces deux
systèmes. Mais, dans aucune confédération, que je sache, le pouvoir
central n'a été aussi complétement privé de toute action directe sur
les citoyens qu'en Suisse. Là, il n'y a, pour ainsi dire, pas un de
ses droits que le gouvernement fédéral puisse exercer par lui-même.
Point de fonctionnaires qui ne relèvent que de lui, point de tribunaux
qui représentent exclusivement sa souveraineté. On dirait un être
auquel on aurait donné la vie, mais qu'on aurait privé d'organes.
Telle est la constitution fédérale ainsi que le pacte l'a faite.
Voyons maintenant, en peu de mots, avec l'auteur du livre que nous
analysons, quelle influence exerce sur elle la démocratie.
On ne saurait nier que les révolutions démocratiques qui ont
successivement changé presque toutes les constitutions cantonales,
depuis quinze ans n'aient eu sur le gouvernement fédéral une grande
influence; mais cette influence s'est énervée en deux sens fort
opposés. Il est très-nécessaire de se rendre bien compte de ce double
phénomène.
Les révolutions démocratiques qui ont eu lieu dans les cantons ont eu
pour effet de donner à l'existence locale plus d'activité et de
puissance. Les gouvernements nouveaux, créés par ces révolutions,
s'appuyant sur le peuple, et, poussés par lui, se sont trouvé tout à
la fois une force plus grande et une idée plus haute de leur force que
ne pouvaient en montrer les gouvernements qu'ils avaient renversés. Et
comme une rénovation semblable ne s'était point faite en même temps
dans le gouvernement fédéral, il devait en résulter, et il en résulta
en effet, que celui-ci se trouva comparativement plus débile vis-à-vis
ceux-là qu'il ne l'avait été auparavant. L'orgueil cantonal,
l'instinct de l'indépendance locale, l'impatience de tout contrôle
dans les affaires intérieures de chaque canton, la jalousie contre une
autorité centrale et suprême, sont autant de sentiments qui se sont
accrus depuis l'établissement de la démocratie; et, à ce point de vue,
l'on peut dire qu'elle a affaibli le gouvernement déjà si faible de la
Confédération, et il a rendu sa tâche journalière et habituelle plus
laborieuse et plus difficile.
Mais, sous d'autres rapports, elle lui a donné une énergie, et pour
ainsi dire une existence qu'il n'avait pas.
L'établissement des institutions démocratiques en Suisse a amené deux
choses entièrement nouvelles.
Jusqu'alors, chaque canton avait un intérêt à part, un esprit à part.
L'avènement de la démocratie a divisé tous les Suisses, à quelques
cantons qu'ils appartinssent, en deux partis: l'un, favorable aux
principes démocratiques; l'autre, contraire. Il a créé des intérêts
communs, des idées, des passions communes qui ont senti pour se
satisfaire le besoin d'un pouvoir général et commun qui s'étendit en
même temps sur tout le pays. Le gouvernement fédéral a ainsi possédé,
pour la première fois, une grande force dont il avait toujours manqué;
il a pu s'appuyer sur un parti; force dangereuse, mais indispensable
dans les pays libres, où le gouvernement ne peut presque rien sans
elle.
En même temps que la démocratie divisait la Suisse en deux partis,
elle rangeait la Suisse dans l'un des grands partis qui se partagent
le monde; elle lui créait une politique extérieure; si elle lui
donnait des amitiés naturelles, elle lui créait des inimitiés
nécessaires; pour cultiver et contenir les unes, surveiller et
repousser les autres, elle lui faisait sentir le besoin irrésistible
d'un gouvernement. À l'esprit public local elle faisait succéder un
esprit public national.
Tels sont les effets directs par lesquels elle fortifiait le
gouvernement fédéral. L'influence indirecte qu'elle a exercée et
exercera surtout, à la longue, n'est pas moins grande.
Les résistances et les difficultés qu'un gouvernement fédéral
rencontre sont d'autant plus multiples et plus fortes, que les
populations confédérées sont plus dissemblables par leurs
institutions, leurs sentiments, leurs coutumes et leurs idées. C'est
moins encore la similitude des intérêts que la parfaite analogie des
lois, des opinions et des conditions sociales, qui rendent la tâche du
gouvernement de l'Union américaine si facile. On peut dire de même que
l'étrange faiblesse de l'ancien gouvernement fédéral en Suisse était
due principalement à la prodigieuse différence et à la singulière
opposition qui existait entre l'esprit, les vues et les lois des
différentes populations qu'il avait à régir. Maintenir sous une même
direction et renfermer dans une même politique des hommes si
naturellement éloignés, et si dissemblables les uns des autres, était
l'oeuvre la plus laborieuse. Un gouvernement beaucoup mieux
constitué, et pourvu d'une organisation plus savante, n'y aurait pas
réussi. L'effet de la révolution démocratique qui s'opère en Suisse
est de faire prévaloir successivement dans tous les cantons certaines
institutions, certaines maximes de gouvernement, certaines idées
semblables; si la révolution démocratique augmente l'esprit
d'indépendance des cantons vis-à-vis du pouvoir central, elle
facilite, d'un autre côté, l'action de ce pouvoir; elle supprime, en
grande partie, les causes de résistance, et, sans donner aux
gouvernements cantonaux plus d'envie d'obéir au gouvernement fédéral,
elle leur rend l'obéissance à ses volontés infiniment plus aisée.
Il est nécessaire d'étudier avec grand soin les deux effets contraires
que je viens de décrire, pour comprendre l'état présent et prévoir
l'état prochain du pays.
C'est en ne faisant attention qu'à l'une de ces deux tendances qu'on
est induit à croire que l'avénement de la démocratie dans les
gouvernements cantonaux aura pour effet immédiat et pour résultat
facile d'étendre législativement la sphère du gouvernement fédéral, de
concentrer dans ses mains la direction habituelle des affaires
locales; en un mot, de modifier, dans le sens de la centralisation,
toute l'économie du pacte. Je suis convaincu, pour ma part, qu'une
telle révolution rencontrera encore, pendant longtemps, plus
d'obstacles qu'on ne le suppose. Les gouvernements cantonaux
d'aujourd'hui ne montreront pas beaucoup plus de goût que leurs
prédécesseurs pour une révolution de cette espèce, et ils feront tout
ce qu'ils pourront pour s'y soustraire.
Je pense toutefois que, malgré ces résistances, le gouvernement
fédéral est destiné à prendre de jour en jour plus de pouvoir en cela.
Les circonstances le serviront plus que les lois. Il n'accroîtra
peut-être pas très-visiblement ses prérogatives, mais il en fera un
autre et plus fréquent usage. Il grandira beaucoup en fait, restât-il
le même en droit; il se développera plus par l'interprétation que par
le changement du pacte, et il dominera la Suisse avant d'être en état
de la gouverner.
On peut prévoir également que ceux mêmes qui jusqu'à présent se sont
le plus opposés à son extension régulière, ne tarderont pas à la
désirer, soit pour échapper à la pression intermittente d'un pouvoir
si mal constitué, soit pour se garantir de la tyrannie plus prochaine
et plus pesante des gouvernements locaux.
Ce qu'il y a de certain, c'est que désormais, quelles que soient les
modifications apportées à la lettre du pacte, la constitution fédérale
de la Suisse est profondément et irrévocablement altérée. La
Confédération a changé de nature. Elle est devenue en Europe une chose
nouvelle; une politique d'action a succédé pour elle à une politique
d'inertie et de neutralité; de purement municipale son existence est
devenue nationale; existence plus laborieuse, plus troublée, plus
précaire et plus grande.
A. DE TOCQUEVILLE,
Membre de l'Institut.